一本书_一张图_一份表_存量型规划动态更新机制探讨_周劲

□　周　劲，杨成韫，王承旭一本书・一张图・一份表：存量型规划动态更新机制探讨[摘　要]对于建成度较高的城市而言，存量型规划将成为城市更新的主导类型，而从某种意义上说，当城市进入更新之时，所有的规划，上至宏观总体规划下至微观修建性详细规划，均可视作“更新规划”，面临着向存量型规划转变的趋势。

当前，存量型规划面临规划利益主体日益混杂、建设现状日益庞杂、实施过程日益复杂的挑战，急需从规划的各个层次建立统一、协调的政策、信息、动态跟踪评估平台以应对挑战。

深圳通过政策“一本书”、规划“一张图”和评估“一份表”探讨了存量型规划的动态更新机制，为其他城市提供了借鉴。

[关键词]一张图；标准与准则；评估；存量型规划；动态更新；机制；深圳[文章编号]1006-0022(2013)05-0017-06　[中图分类号]TU984.199　[文献标识码]B“One Book, One Drawing, And One Diagram”: Dynamic Update Mechanism Of Built-up Area Planning/Zhou Jing, Yang Chengyun, Wang Chengxu[Abstract] For highly urbanized cities, planning for built-up area will be a major type of work in urban renewal. In a sense, as cities shift from new development to built-up area renovation, planning at all levels will focus on regeneration. Presently, built-up area planning faces miscellaneous subjects, status quo, implementation problems. It is imperative to set up an integrate policy, information, and platform system to update and evaluate the plans. Shenzhen sets up “one book, one drawing, and one diagram” system for built-up area planning update, and provides a reference for other cities.[Key words] One drawing, Standard and regulation, Evaluation, Planning of built-up area, Dynamic update, Mechanism, Shenzhen1引言“存量型规划”是应对存量型发展模式的规划，而存量型发展模式往往是相对以新增建设用地供给来支撑城市发展的增量型、扩张型城市发展模式而言的，其主要特点包括需协调的利益主体更多样、面对的现状更复杂、规划实施的困难更大。

深圳近十年来的规划实践，无论是总体规划层面还是详细规划层面，均体现了从增量型规划向存量型规划转变的过程。

深圳2003年版近期建设规划的主题是“拓展与整合”，在向原特区外拓展更多的建设空间的同时，为维护带状组团式城市结构和较好的生态环境，划定了约占市域土地面积一半(974　km 2)的基本生态用地，为后续依托存量用地来发展的模式埋下了伏笔。

2006年版近期建设规划的主题是“转型与提升”，关注的视角转向通过产业的转型升级和功能的整合提升来提高城市竞争力，并提出了建设用地供给逐年递减的目标。

2011年版新的城市总体规划始终围绕“城市转型”这一核心问题，将更新改造用地规模作为同等重要的规划控制指标，一改以往人们对总体规划某种程度作为城市政府向中央政府争取建设用地指标的工具的印象，在总体规划层面展开了存量型规划的有益探索。

与此同时，在以法定图则为代表的详细规划层面，虽然控制性详细规划全覆盖工作开展得卓有成效，但是在具体实施过程中，由于与土地政策衔接不够、与利益主体协商不够等，实施效果不尽如人意。

近年来，为了规范和引导不断涌现的城市更新项目，深圳市政府于2009年底及2012年初，前后发布了《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新办法实施细则》，并将所有更新类项目的修建性详细规划纳入《更新单元周　劲，教授级高级规划师，深圳市规划国土发展研究中心总建筑师。

杨成韫，高级规划师，深圳市规划国土发展研究中心数字规划部部长。

王承旭，高级规划师，深圳市规划国土发展研究中心地区规划一部部长。

[作者简介]规划编制技术规定》(2012年1月试行)的统一规范之下。

迄今为止，已有136项更新单元规划以“打补丁”的方式纳入深圳全市法定图则“一张图”中。

除此之外，深圳在现行所有法定图则的编制中几乎都会划定若干更新单元或控制单元，为未来的存量开发预留管理弹性。

这些规划实践标志着深圳已在详细规划层面逐步向存量型规划的动态更新机制过渡。

可以预见，依托存量发展的模式将逐渐成为城市开发建设活动的主流模式。

2存量型规划的主要特征及要求2.1利益主体日益混杂，急需建立统一公开的公共政策平台协调各方利益当城市处于增量型增长阶段时，城市新区的开发建设主要涉及在征转地过程中与村集体的协调，涉及的利益主体数量少，一经征转地完成，少则数十公顷、多则数平方公里的“毛地”即可开展土地一级开发，通过土地“招拍挂”形式进行建设。

而当城市进入存量型增长阶段后，利益主体变得更复杂多样，协调对象及工作量呈几何倍数增加，如深圳蛇口片区法定图则公示时，这几平方公里土地的规划就收到上千份公众意见。

有鉴于此，深圳城市更新项目(一般规模在0.2　km2以内)纳入申报计划的门槛设定为“70％以上业主同意更新”，而台湾地区准许更新的门槛则为“三年内50％的业主同意进行都市更新”，足见存量开发过程中各相关利益主体协调的复杂程度。

因此，比制定空间布局方案更重要的是先制定土地权益(包括私人开发项目中必须捆绑的公共利益等)的分配政策和核算标准。

这在规划开始协商之前就应做到有法可依和有据可循，且公开透明。

这对明确利益主体对存量开发后的收益预期、引导众多利益主体积极主动参与规划的制定具有重要意义，也是启动存量型规划的前提条件。

2.2建设现状日益庞杂，急需建立统一协调的空间信息平台统筹各类规划除协调对象增多的特征以外，存量型规划面对的建设现状也日益庞杂。

即使是一块尚未建设的空地，也面临各种现状问题，在进行土地一级开发时就要充分考虑新的开发计划与现状公共设施、道路市政设施及周边片区的衔接，远非过去“N通一平”就可以一揽子解决。

至于城市更新项目，土地二级开发、销售及运营还要更多关注原众多利益主体的安置、赔偿以及该片区的更新改造对周边地区整体品质的提升有何贡献等因素。

存量型规划所处的背景不但现状日益庞杂，而且同一块土地上覆盖的各层次、各类型的规划也日益庞杂，从总体规划到详细规划，从综合规划到专项规划，从法定规划到非法定规划……存量型规划需梳理分析和准确把握政府、企业通过各类规划、计划表达出的对片区发展的意图，建立统一协调的空间信息平台统筹各类规划，使项目的行政许可依据具有唯一性，有效避免“规划打架”的弊病。

2.3实施过程日益复杂，急需建立动态跟踪的规划评估平台检讨各项绩效在社会对物权保障力度加大及人们维权意识增强的大背景下，过去规划制定的终极、唯一的理想蓝图虽然较好地考虑了对公共利益的保障，但往往由于缺乏弹性而难以实施。

假如在规划编制之初就保持适度弹性，并对规划实施过程的复杂性有充分的认识和考虑，盘活存量用地，切合实际情况，则能达到保障公共利益、完善城市功能与提升物业价值的“多赢”效果。

因此，强化城市总体规划层面对各专项规划和各片区规划实施过程及绩效的动态分析评估，并落实到规划方案及实施方案的优化完善中，是顺利实施存量型规划的决定性因素。

对各专项规划和各片区规划实施过程及绩效的动态分析评估包括细化片区规划层面对所有利益主体的公众咨询、精确到平方米的建筑规模的经济分析，以及可能的“钉子户”及“上访户”带来的社会风险评估等。

3存量型规划的发展趋势：多规合一存量型规划有两个发展趋势：一是多规合一，二是动态更新。

其中，多规合一不但要求同一类型的规划上下层次之间要密切衔接，而且要求不同类型的规划之间也要充分对接和协调一致，否则规划很难实施。

多规合一包括三个层面的技术要求：①顶层政策合一；②底层数据合一；③多层图形合一。

只有顶层政策合一了，才能满足城市发展目标一致的诉求；只有底层数据合一了，才能满足城市评估指标一致的诉求；只有多层图形合一了，才能满足城市管理坐标一致的诉求。

3.1顶层政策合一从国家层面看，大部制改革的目的除了简政放权外，还有一个目的就是打破部门政策的壁垒，统筹协调原来各自为政甚至相互矛盾的国家政策，提高宏观调控的效率。

从城市层面看，城市规划是一项极其重要的公共政策，事关寸土寸金的土地的合理利用，随时需要兼顾效率和公平。

可是现状却是规划政出多门、条块分割、相互矛盾的现象比比皆是。

政府出台的各项条例、办法、规定、意见、计划及措施等往往互不配套、左右制肘、前后冲突，导致项目选址、设计和实施管理纠纷不断。

存量型规划必须协调众多业主利益，必须以各方公认的政策为基本依据，因此，要求顶层政策必须合一。

规划管理的顶层设计应该做到政策“一本书”，不论是叫“白皮书”“蓝皮书”还是“绿皮书”。

例如，深圳市为了盘活原集体土地上的工业用地和建筑存量，引导其有序流转和再开发，于2013年1月出台了1号文件《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》和六个配套文件，简称“1+6”文件。

该文件内容涵盖土地供应方式、产权转让、地价测算、配套住房和闲置处理等多个方面，体现了关于产业用地、规划、交易和后续监管政策的协同一致，实现了顶层政策的高度融合。

3.2底层数据合一信息化和数字化已呼吁多年，但规划领域的应用现状却不尽如人意。

传统的规划编制套路是每个项目都有一本“现状调研报告”，其中包含规划片区内自然、社会、经济、人口、用地和设施等基础统计数据，这些数据通常由项目组在编制规划方案前临时组织调研而获得，规划编制完成后就随项目一并结题归档了，几乎是“一次性”使用，之后再编制规划时又进行一轮新的调研。

可想而知，当城市进入高建成度时期，现状情况变得日益复杂，各种不同统计单元、统计口径、统计分类和统计周期的数据之间出现大量交叉重叠现象。

例如，人口、经济按行政辖区统计，而建筑量按主次干道划分的街坊统计；公建配套用千人指标，而用水量按建筑面积计算；城市规划中的“乡村建设用地”在土地利用规划中称为“农村居民点用地”；人口普查每十年一次，经济普查每五年一次，而土地变更调查要求每年进行一次。