发展中国家更有赖于税收调节收入分配

中国税务报/2011年/5月/18日/第006版
财税理论
发展中国家更有赖于税收调节收入分配
我国未来究竟是采取家庭联合申报还是个人单独申报个税，或者是由纳税
人自行选择，应取决于征管条件
刘丽北京市地税局
个人所得税制改革有利于调节社会收入分配
2011年4月22日，全国人大常委会对国务院提交的《个人所得税法修正案(草案)》向社会公众征求意见。

修正案的主要内容是，拟提高费用扣除标准至3000元，将现行工薪所得9级超额累进税率修改为7级，取消15%和40%两档税率，扩大5%和10%两个低档税率的适用范围。

5%税率对应的月应纳税所得额由现行的不超过500元扩大到1500元，第二级10%税率对应的应纳税所得额由现行的500元～2000元扩大为1500元～4500元。

将现行适用40%税率的应纳税所得额，并入45%税率的应纳税所得额等。

据此测算，调整后，工薪所得纳税人占全部工薪收入人群的比重，由目前的28%，下降到12%左右。

扣除三险一金后，月收入1.9万元以下的纳税人的税额减少，其中月收入在7500元～1万元之间的纳税人税额减少最多。

此次改革有望降低低收入者的税收负担，适当增加高收入者的税收负担，提高个人所得税制的累进性，发挥税收对收入分配的调节作用。

从国际经验看，税收和转移支付是进行收入再分配的最好工具。

有关学者对主要工业化国家税收和转移支付前后的基尼系数进行比较，认为税收对收入再分配的贡献大约为25%，转移支付的贡献为75%。

进一步研究发现，在税前收入更平等的国家，转移支付的效果更显著。

如瑞典，近年来基尼系数大约为0.22，税收的贡献比例仅为18%。

而美国，基尼系数大于0.4，税收的贡献比例约为45%。

我国是发展中国家，国民收入水平不高，人口基数庞大，有效的财政转移支付和社会保障体系的建立尚有待时日，同时社会贫富差距较大且加大的速度很快，因此更有赖于税收发挥作用，特别是对高收入者的收入调节。

从各国税收调控经验看，不同的税种在收入调控的不同环节发挥着作用。

在收入取得环节发挥作用的，主要是个人所得税；在收入使用环节，主要是消费税；在收入积累和保有环节，主要是财产税。

个人所得税主要通过直接对纳税人的货币征收并实施累进税制度，是收入分配流程中的最后环节，是政府对个人收入进行调节的最后时机。

尽管财产税也对个人的财富进行调节，但是财产税只是对收入用于消费以后的剩余部分征税，对消费水准不同所包含的福利差异并未调节，而消费水平的差异才是人与人之间福利水平差异的最终体现。

所以，个人所得税的税基包含了消费和财产占有两种形式的福利水平，在各税种中是最适宜于进行收入再分配调节的。

此次个税改革方案正是着眼于充分发挥个人所得税调节社会收入分配的功能，在社会收入分配改革的征途上先行一步，为公平社会收入分配、缩小社会收入差距助力。

综合与分类相结合的个人所得税制改革仍有很长的路要走
然而，这一改革也只是在综合与分类相结合的个人所得税制改革的道路上前进了一小步。

我国早在十六届三中全会就提出了建立综合与分类相结合的个人所得税制，但由于改革的复杂性，尚未取得实质性进展。

在2011年3月正式公布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划》中，再次提到“逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度”。

“十二五”时期，应按照这一思路，继续深化个人所得税制改革。

关于费用扣除标准的调整机制。

近年以来，我国居民消费价格指数上涨较快，特别是今年第
一季度以来已经突破5%。

所以，我国应尽快建立费用扣除标准的指数化调整机制，使得费用扣除标准随居民消费价格指数的上涨情况作更为常态化的调整，避免每次需要人大常委会进行多次程序性审议。

关于综合与分类征收的范围。

由于11类课税对象的性质不同，综合征收的范围可以包括现行税法下的工薪所得、生产经营所得、承包承租所得、劳务报酬所得、稿酬所得等。

对于财产转让、财产租赁所得、特许权使用费、利息、红利、股息、偶然所得等所得，按比例税率进行分类征收。

在当前无法实现完全的综合征收和综合申报、汇算清缴前，可以考虑在综合部分设置一定的标准。

比如，对于年所得12万元以上的纳税人实行综合征收，进行汇算清缴，并可以抵扣代扣代缴的税款。

对于年所得未达12万元的纳税人，可不必进行自行申报和汇算清缴，代扣代缴的税款即为最终税款。

但是为鼓励不达标准的纳税人进行综合申报，可增加一个附加扣除，使他们为了获得附加扣除，而自行选择综合申报。

此种方案可以减少申报人数，减轻个人所得税退税工作负担，降低征管成本和纳税人的奉行成本，并为全面的综合申报奠定基础。

为确保公平退税，也可考虑建立全国统一的个人所得税退税基金，由中央和地方财政按照收入分享比例负担，使得纳税人在任何地点均可便捷办理退税。

关于对资本利得是否课税。

资本利得一般而言是指低实高卖资产所获取的收益，这里的资产包括不动产、有形动产、有价证券、无形资产等。

资本利得为消极所得，是一种非定期所得，具有实现时间、获取收益不确定的特点。

同时，资本较之其他要素，流动性更强，更易逃逸，课税成本较高。

所以，在许多国家，对资本利得和劳动所得是区分课税的，有高税负、等税负、低税负以及零税负四种情况。

对资本所得课以重税的情况不多见，爱尔兰和韩国曾经实行过。

实行等税负的国家也不多。

大多数国家是对部分资本所得与一般所得一样课税，如对出售不动产的资本收益进行课税，而对其他资本所得则适用特殊优惠的规定。

优惠措施包括较低税率、部分甚至全额抵免等。

我国作为人力资本丰富的发展中国家，资本要素较之劳动要素，稀缺性更强，且资本市场还处于发育阶段，征管条件也不够完善。

因此，对资本所得不宜课以重税，应区别情况对待。

如未来可考虑对储蓄存款利息再次征税，可以对一定数额以下的储蓄利息所得实行减免。

另外，我国个人所得税法及相关政策规定，对个人转让上市公司股票取得的所得暂免征收个人所得税，而对非上市公司股票转让没有免税规定。

对此，未来可以根据我国证券市场的具体情况，对证券交易，包括股票、债券、证券投资基金等买卖的资本收益课以较低税率。

同时，应对长期投资者和短期投资者区别对待，实行不同税率。

关于课税单位的选择。

课税单位可以是家庭，可以是个人，也可以由纳税人在家庭与个人之间选择一个。

一直以来，学者普遍认为，以家庭为课税单位，根据纳税人的不同情况进行有差异的费用扣除是实现税收公平原则的最好选择。

以家庭为课税单位在20世纪30年代～60年代较为盛行。

20世纪70年代后期，有关对夫妻双方社会地位、法律地位，特别是劳动弹性的研究，以及各国经济社会环境的变化，使得许多国家将以家庭为课税单位转变为以个人为课税单位。

截至2009年，完全以个人为课税单位的OECD(经济合作与发展组织)国家已经达到17个，还有一些实行联合申报的国家规定纳税人可以根据自己情况在家庭联合申报和个人单独申报之间进行选择。

我国未来究竟是采取家庭联合申报还是个人单独申报，或者是由纳税人自行选择，取决于未来的征管条件。

关于征管条件的完善。

在个人所得税制改革中，对纳税人收入情况的准确掌握是强化征管、有效发挥税收职能作用的前提和基础，构建有效的收入信息管理体系和社会协税护税体系是提高个人所得税法遵从度的当务之急。

从立法的角度，可以借助《税收征管法》修订的契机，明确规定相关部门有义务向税务机关提供纳税人的涉税信息。

建立税务机关与相关政府部门通用的技术标准统一、网络互通、资源共享的信息系统平台，形成各种社会活动需要纳税信用的环境和机制。

关于未来个人所得税法的修订。

在逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制过程中势
必会涉及个人所得税法的修订。

个人所得税法作为全国人大制定的三部税收法律之一，法律级次高，涉及纳税人范围广，可以考虑以修订个人所得税法为契机，进一步强调税收法治原则，即一是贯彻税收要素法定的原则，对纳税主体、纳税客体、课税对象、税率等要素，由法律作出明确规定。

委任立法只能贯彻法律规定，不得增加、减轻或者免除纳税人的纳税义务。

二是贯彻税收要素明确的原则，要使法律条款具备可了解性、可预见性和可审查性。

由于个人所得税法为实体法，原则上排除在实体法中赋予征管部门自由裁量权。

同时，可以在个人所得税法修订中突出对税款使用情况的监督。

个人所得税是直接税，与纳税人的私人财产权存在此消彼长的关系，是纳税人最“斤斤计较”的税，这就会使纳税人向政府要求，明确个人所得税合理的使用用途，提供相应的高水平的公共服务。

所以，个人所得税可以专项用于民生方面的财政支出，如医疗、教育等。

可以规定财政部门在每年的人代会上，特别向各级人大和社会公众报告个人所得税的使用情况，个人所得税的纳税人也有权向各级财政部门问询个人所得税的税款用途。