推进兵团跨越式发展难点分析

中央新疆工作座谈会即[2010]9号文件提出要推进兵团跨越式发展和长治久安，兵团党委六届五次全委扩大会议提出兵团大发展的一系列重要举措。

跨越式发展就是要实现兵团经济转型即转变屯垦方式和经济发展方式，也是开始进行“二次改革”。

我们面临许多深层次问题，如何破解发展难题，创新发展思路，实现兵团管理体制的转型，其中，正确认识兵团发展面临的障碍，是解放思想，实现跨越式发展的首要问题。

一、转变屯垦方式的难点（一）对“二次改革”准备不足“转变屯垦方式”是中央对兵团提出“二次改革”的任务。

兵团第一次改革经过三十年，大都是在经济领域里的单项改革，主要解决落后的生产力和不相适应的生产关系。

以投资拉动、外延扩张，追求经济增长，既强化行政节制统御，又想放开放活；即强调兵团的特殊性，又依赖国家解决公共产品短缺，既积极兼顾“四种职责”，又努力寻找与市场经济的结合点。

壮大的屯垦戍边事业，结果虽有进步，但又始终找不到一条更好的科学屯垦戍边的道路。

“十二五”时期兵团要启动第二次改革，这次改革已不同于第一次改革，第二次改革处于结构性矛盾突出、社会冲突常态化时期。

这时利益主体多元化、民生诉求强烈化、公共服务均等化，市场活动更加规范、更加开放，以人为本的要求更加突出，城市化建设更加快速，对国家公共财政支持的依赖度进一步提高。

要求发展方式必须转变，行政管理职能必须转变，公共服务体系必须建立。

这就提出了一个新的历史命题“转变屯垦方式”，进行社会领域的综合性改革，改革的任务更艰巨。

实施科学发展、公平公正的发展，重要是解决发展质量不高,社会结构不合理的问题。

要求普遍性进一步突出，屯垦戍边的内容和方式要全面深刻的创新。

兵团二次改革面临的矛盾主要是结构性和发展方式问题。

如管理体制的结构问题（行政与市场、事权与财权、屯垦与戍边、集权与分权的结构）、公共产品供给管理与自力更生进行市场经营的结构、社会结构和发展动力结构等。

发展方式问题，如主要依靠投资拉动，外延扩张和消耗资源；主要依赖农业和农产品加工，主要依赖行政配置资源和封闭发展，忽视人的全面发展，忽视社会的协调推进，忽视在开放中发挥市场配置资源的基础性作用，缺少城镇发展载体和产业集聚园区的问题。

为此中央提出兵团要进一步深化改革，推动“三化”建设，提高维稳戍边能力等。

二次改革的重点不同、目标不同、方式不同，只有通过二次改革，兵团才能“转变屯垦方式”，实现跨越式发展。

（二）对经济转型准备不足一是转变公共社会事务管理方式，建立社会公共事务管理体系和运行机制；二是转变经济运营方式，实现兵团体制与市场经济体制相结合，发挥市场配置资源的基础性作用；三是转变经济发展方式，实现改善民生、兴建城镇、提升工业化水平和加快农业现代化建设，按科学发展观和转变屯垦方式的要求，创新屯垦内涵和实现形式。

兵团要实现跨越式发展，首先就必须实现经济转型，在“市场化”和“公司”的创建和完善上突破，实现屯垦方式的转变。

但我们面临着兵团体制与市场经济体制非一致性障碍。

技术创新、组织创新和制度创新，更重要的是制度创新。

尽管我们实行的是有行政调控的市场经济，但行政和市场也需要相对合理的区别。

兵团“党政军企”的特殊体制造成了行政职能内在的不协调，政治捆绑经济，公共事务纠缠市场机制，“看得见的手”束缚了“看不见的手”，也造成了市场经济体制发挥作用面临着体制错位的问题，如公司制建立面临封闭的市场，产权主体不明，流动性和开放性不足，企业组织落后，自主经营管理权不到位等问题。

（三）对实际情况认识不足对兵团实际情况的认识面临三个问题。

其一是“四个没有”。

1.没有完整的地区国民经济体系，小聚集大分散于全疆地州之中，点多、线长、面广、整体性差。

2.没有完整的政府职能和经济调控手段，缺税收、工商、物价、质检等必要的政府职能。

财力与事权不统一。

3.没有资源掌控权，只有地面“耕作层”资源，没有地下资源。

4.没有明确的法律地位，缺少行政执法权，但又必须管理辖区内的行政、司法和社会事务。

其二是“三个惯性”。

1.习惯于兵团内部组织体系多样化，组织目标多重化，运行机制多元化，“屯垦与戍边”、“公共社会职能（财政支持）与市场化规范”、“国防安全与经济发展”等迭加在一起。

2.依然习惯于“计划”时期的行政主导作用，国有经济的屯垦形式，传统准军事的戍边组织形式。

3.习惯于政企不分的行政为主导的管理方式。

自我封闭、自成体系。

按行政偏好、行政意志、行政程序调动资源，分配资源。

其三是漠视“四个变化”。

虽然屯垦戍边的使命没有变，但兵团屯垦戍边的条件变了，环境变了，其实现形式多样化了，因为：1.“冷战”形式已经结束，传统安全已被非传统安全所取代，转向对内维稳戍边，保证边疆政治安全。

推动城镇建设，优化经济结构实现市场化经营，保证经济安全。

提高基本公共服务均等化和民生改善，保证社会安全。

2.市场经济已成为主要的资源配置机制，屯垦戍边也要遵从市场经济规律，扩大开放，构建多元产权，实施资本经营，按现代企业制度，营造创造财富、参与市场竞争的机制。

3.科学发展，统筹协调，要求转变屯垦方式，转变经济发展方式，把改善民生与屯垦戍边溶为一体；把优化经济结构，推进城镇化建设与屯垦戍边溶为一体；把积极发展社会文化事业与屯垦戍边溶为一体。

4.新疆仍然面临着“三股势力”的挑衅，新疆社情复杂，易产生民族矛盾和社会问题，兵团仍然承担着维护新疆稳定的重任，戍边的重点发生了变化。

转变屯垦方式的关键是解放思想，认清环境的变化。

运用行政推动和市场化经营两种管理方式，发挥两种资源配置方式的作用，实现政企、政资、政事、政社职能分离。

构建相对独立的行政公共社会管理机制和市场经济运行体制和机制，实现兵团层面上“统分结合”的双重管理方式。

二、公共政策执行的难点兵团履行着在边疆维稳戍边的职能，其性质是提供国家安全产品，在新形势下，国家安全包括边疆安全、边境稳定、政权巩固、发展社会事业，完善公共基础设施，提供社会保障，改善民生。

这都是国家政府应履行的公共义务，由此发生的财政负担，不能由兵团自己解决，而应该由国家负担。

中央已意识到这个问题，并不断加大对兵团的公共财政支持，补偿兵团由此所做贡献支出的成本，实现事权与财力相统一。

但我们的体制上还存在着不适应。

（一）公共管理体系不健全兵团自己政企不分、企社不分、管办不分，缺少城市政府管理职能，缺少独立的公共社会事业的管理体系、职责不清，政策上和体制上不能区别对待，公共财政与经营性资产容易混淆，相互挤占。

在规划、项目落实和监管方面存在管理混乱的问题。

（二）基本公共服务均等化差距较大兵团仍然存在“三大差别”和“城乡二元经济结构”，团场社会资源占有量少且不断在流失，团场职工在公共服务水平和生活环境方面存在较大差距。

又因为对公共服务存在的问题不清楚，难以提出有针对性的解决措施。

解决的办法依然是财政支持，在建设城市、基础设施、医疗、教育、住房、社保方面加大投入，并完善管理制度。

三、行政与资源整合的难点（一）市场化组织程度低兵团有组织优势，但这个组织优势是建立在什么基础上的，其效果是大不相同的。

兵团组织结构主要是靠行政权力和科层等级构建的，师之间各自独立，分散分割，自成体系。

这种行政体制有动员快，执行力强的优点，但在资源市场化配置的背景中，因缺乏以产权为纽带、利益为核心、市场为媒介的联系，各单元缺失因地制宜、独立决断、自主发展的动力和责任，跨师团合作也缺乏要素流动、产业重组、集聚发展的横向合作机制，反而出现流动性障碍，做不出大企业大集团。

南岗和青松建化集团跨区域市场化整合是一个特例。

兵团跨越式发展首先是要把兵团的组织优势建立在市场化的基础上，培育有兵团特点的调控方式。

（二）调控手段少兵团经济调控手段缺少，没有税收、金融、资源管控和产业发展资金，惟有行政命令、人事调动、项目规划和审批以及争取中央支持等手段，其原因是没有政府职能，没有城市。

在这种情况下推动城市建设，启动国有资产管理机制和中新建集团运行机制，是必要的选择。

以产权为纽带，以城市为载体，以集团为手段，进行资本调度、资本经营，推动兵团内部要素重组整合，构建兵师的行业大型企业集团。

兵团内部要大开放，产权要大流动，发挥行政推动和市场经济运营两种资源配置机制的作用。

（三）产权机制不到位由于兵团国资监管体系和运行机制不健全，政企、政资不分，兵团国有资产的市场化经营质量不高，兵师团三级之间国有资产监管中的“三分离、三结合”很难实现，党委代行国资所有权主体的职能，最终承担无限责任。

解决的办法就是让国资监管主体、产权主体责任到位，实现政资、政企职能分离，所有权与经营权分离，让国有资产投资经营公司成为市场经营主体。

把股份制做为兵团国有资产的有效实现形式，把师师产权联合，做大行业集团作为有效途径。

（四）缺少统一的识别标识或统一的产品商标由于行政分散，兵团至今没有一个统一的形象识别标志，很难形成统一的凝聚力和执行力，各行其是，难以发挥组织优势。

四、兵地融合发展的难点地方政府掌控着区域内矿产开发、土地规划、税收和重大项目规划权、核准权。

由于各自都有利益诉求和政绩考核目标，兵团处于很不利的地位，不可避免出现限制和摩擦。

解决两个独立行政主体的关系，一是中央要出面理顺关系，这是重中之重的措施，中央在《推动新疆跨越式发展和长治久安实施意见》中，已经提出了很好的措施，关键看落实。

二是地方政府要正确认识兵团的作用及兵团发展对自治区的贡献，主动放松管制，划拨资源支持兵团发展。

三是兵团利用中央给兵团建市的特殊政策，加快建市步伐。

四是创新兵地融合发展方式，以“优势互补、互惠互利”为原则，以产权合作为基点，以市场机制为核心，建立股权资本多元化的产业共同开发机制。

兵团重点在于培育强势企业、优势产业和高端市场，吸引地方资源的加入。

五、兵团城镇建设的难点（一）存在的问题为解决兵团多重职能的制度性约束，中央特许兵团加快发展城镇的政策，使兵师取得区域内政府性经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，推动兵团经济社会发展的现代文明程度，但是兵团建城镇也面临着一些难点。

1.兵团师团在布局上的区位特点和规模约束。

师团空间跨度大，相互带动力弱，拟建城镇体系结构松散，城市核心度低，生产要素聚集度和能力不高，信息传导慢。

2.各团场人口规模小，产业结构水平低，工业发展慢，比重小，产品结构雷同，基础设施建设重复，行政关系整合难度大，难以形成合力。

3.“师市合一”和非建制镇的发展模式的约束，造成管理不顺，成本过高，非建制镇缺乏合格的管理主体，影响发展的积极性。

（二）解决的办法首先，突破“师市合一”，领导班子必须合一的体制。

可以建立师市分离，但责权利明确的组织体制。

其次，创建“镇团合一”的模式，以垦区中心团场为核心，以兵团城市为依托，建立具有镇政府职能的建制镇。

再次，创建“一师几市”的模式，扩大市域辖区面积，与师域辖区相一致，在条件具备的若干个垦区中心城镇的基础上，一个师同时可以建一个以上的市，相对独立管理和运行。