浅谈我国养老保险制度的问题及完善对策2

一、引言养老保险是一种社会保险，是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人是由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保障制度。

养老保险基金在社会经济及生活中，国家为实施养老保险计划按照一定的法律程序而预先建立起来的，用于保障受保人养老基本生活需要的专用基金。

二、我国养老保险的现状1.养老保险制度建立及实施过程我国的养老保险制度是50年代初期建立的，以后在1985年和1978年两次做了修改。

1991年、1995年和1997年根据我国经济发展，为适应经济体制改革的需要，以退休费用社会统筹为主要改革的内容，先后制定了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》、《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和《国务院关于建立统一企业职工基本养老保险制度的决定》等文件，逐步建立了我国现有的养老保险制度。

2.社会统筹与个人帐户相互结合的养老保险制度“1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，规定国家对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹，企业和劳动合同制工人按规定的比例缴纳养老保险费（企业缴纳合同制工人工资总额的15%，合同制工人缴纳本人标准工资的3%），筹集养老保险基金，在养老保险基金收不抵支时，国家给予财政补贴（1998-2001年），中央财政对基本养老保险基金的补贴额为861亿元。

”[1]社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度是结核和我国国情建立的一种新型的基本养老保险制度。

这个制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人帐户养老金的激励因素和劳动贡献差别。

因此，该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点，又借鉴了个人帐户模式的长处；既体现了传统意义上的社会保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。

随着该制度在中国实践中的不断完善，必将对世界养老保险发展史产生深远的影响。

三、我国现行养老体制存在的问题与弊端现行养老保险筹资模式在实行过程中出现了许多问题和矛盾，这对即将进入老龄人口增长高峰期，同时又正值工业化发展阶段的中国来说，完成由旧制度向新制度转移的过程，必须首先明确当前我国现行养老保险体制所存在的弊病和问题，主要有以下几点问题存在：1. 早期遗留问题过多，社保基金“空帐”现象严重我国原有的养老保险制度不实行个人缴费，企业也不为在职职工缴纳养老保险费。

如果按照现行制度中社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，对已经退休的人员和在此制度建立前参加工作的职工来说，由于没有建立个人账户，没有为自己的养老保险基金进行积累，从而形成了养老保险制度中一系列的缺口和一些隐藏性债务问题。

这实际上是国家对已退休人员和实行现行制度前就业人员的一笔欠债，我国当前虽实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，但是在实际的实施中却形成了一种在资金流程上与现收现付制没有什么本质区别的“空账”运行机制。

1997年《国务院关于建立统一企业职工基本养老保险制度的决定》指出已经退休职工的养老金继续按照过去的标准，这意味着企业要同时承担退休职工养老之需和为在职职工积累养老金的双重任务，造成企业负担过重，缴费困难、逃费、欠费等现象非常严重。

2.社保基金来源渠道单一，管理效益低下“全国社会保障基金理事会理事长项怀诚称：“中国养老体系面临严峻考验，未来养老金缺口高达9.15万亿。

”对于这一巨额赤字，如果仅靠提高缴费来弥补，个人缴费率将不得不提高到缴费工资的37%，是现在个人缴费的4倍多。

”[2]目前我国当前养老保险的基金来源主要是保险费的收入及其利息收入和财政补贴，在空账的情况下，这部分负债不得不继续靠现收现付融资。

劳动与社会保障研究所的报告称：从养老保险的长期运行情景分析，这项基金缺口会越来越大。

由于我国现行经济条件的限制，保费欠缴的情况非常严重，弹性收缴与刚性支出的矛盾日趋突显出来，加上老龄人口数量的不断上涨，享受养老金的人数不断增加，养老保险费用开支增加，成为应对老龄化危机最主要问题之一。

而我国规定养老金在留足2个月的支付以外，应该全部用于购买国债、银行储蓄、企业债券、投资股市，严禁投入其他金融和经营性事业。

但是目前我国养老金仍主要用来购买国债和银行储蓄，基金收益甚小，根本无法满足老龄社会对养老金的需求，没有真正建立起养老金保值和增值的有效机制。

3. 我国现行养老保险制度覆盖面过于狭窄我国2006年就业人口为76990万人，城市就业人数有28310万人，就业人口比例为36.77%。

数据显示，我国基本养老保险理论覆盖率从2001年的38.8%增长到2006年的42.8%，覆盖率仍不足50%。

显示我国社会养老保障的有效覆盖面较狭窄。

与城市相比，农村社会保障水平低，保障项目少，社会救助仍是农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心的社会保险制度在我国农村才刚刚开始发展，保障制度亟待健全。

随着城市化进程的加快，农村经济结构的变化，人口政策的影响，以及农村人口结构逐步老化，农村家庭保障日益受到越来越大的冲击，农村人口对政府组织的社会保障的需要越来越迫切。

所以，“养老保险体系的涵盖对象被分为两部分：非正规和正规就业人群。

非正规就业人群不仅包括近年来的下岗职工，还包括在城市的农民工、个体户、私营企业主以及自由职业者。

在非正规就业人群中，有一半以上游离于养老保险制度之外。

也就是说，中国整个养老保险体系在其覆盖面上十分有限”[3]。

于由我国的养老保险制度受过去理论上对社会主义经济的片面理解的影响，带有浓厚的所有制色彩。

也就是说，原有的养老保险制度是不一致的，只有城市全民所有制企业的固定职工、国家机关和事业单位的干部职工可享受退休待遇，其他所有制形式的劳动者则不包括在内。

由于养老保险的这种单一保障模式与我国经济体制改革的总体格局不相适应，所以，我国目前的养老保险制度主要覆盖的是行政事业性单位、国有企业和部分集体企业职工，同时城乡之间、不同所有制之间的差别也相当大，基金来源不一致，各地区、各行业、各所有制退休的职工所享受的待遇也有所不同，相差甚大。

4.养老保险制度的管理和服务程度较低我国现在的养老体制虽然可以说的上是一种“社会保障”，可是大多数都是以单位为载体，缺乏整个社会共济的保障机制。

有些效益不好，特别是严重亏损的特困企业，连职工工资都发不出，就更谈不上“养老保险”了，而且养老金的拖欠现象非常突出，不少离退休人员的医药费也无法报销。

因此，这一矛盾只好转嫁给于了政府。

1998年以来中央财政就拿出了100多亿元来解决下岗职工的基本生活费和离退休人员按月足额发放养老金的问题。

从1984年国家开始养老保险制度改革，到1991年实行退休费用统筹，改变了以往企业职工养老保险的组织方式，提高了养老保险的社会化程度，在一定范围内解决了不同国有企业之间负担不均衡的问题。

但由于到现在为止，尽管养老保险已实行了社会统筹，但许多地方仍然停留在市、县级层次，养老保险的社会化管理和服务水平也很低，导致了大量工作仍然由企业承担，拖欠养老金的现象仍然十分突出，这无疑增加了企业的负担，使企业的包袱十分沉重。

四、完善养老保险制度的对策为了解决好上述存在的问题,改革和完善养老保险制度，笔者认为,应该采取的主要对策是：1.构建适合中国国情的养老保险管理模式着眼过去，看到问题；放眼未来，寻找方法，在我国养老保险基金建立过程中产生的个人账户“空帐”问题，实际上属于经济转轨过程的历史遗留问题。

长期生存在计划体制下大多已退休的“老人”,由于其个人账户很少有历史积累，只能仍按现付制进行安排；对于在新的体制下走入工作岗位的“新人”，应完全适用新制度，实行完全基金制。

借鉴国外的经验和我国一些城市的试点作法，在各级政府建立健全统一的社会保障部门或实体性的社会保障委员会，作为政府对社会保险实施统一领导的最高行政机构。

关于这一点，重要的是实行统一的制度，统一的标准，统一的管理，构建具有特色的养老保险模式。

2.扩展社保基金来源渠道，完善“个人帐户”养老保险基金不足和存在的支付缺口，是许多国家普遍存在的问题，特别是在转轨中的国家，都不同程度地出现了拖欠养老金的问题。

完善我国的养老保险制度，关键在于增加基金来源，建立稳定、可靠的资金筹措机制，这是不可缺少的基础条件。

要多渠道筹集资金，关键在于使之实现制度化、规范化的运作，以保证养老保险资金有稳定可靠的来源，从而一方面能最大限度地补充养老保险基金的缺口，另一方面能为完善我国养老保险制度奠定坚实的基础。

要达到有效的解决基金缺口问题，就要多渠道筹集社会保障资金。

一是作好各级财政预算，调整财政支出结构，提高社会保障支出在财政支出中的比例。

二是开征专项税种，如社会保障税，增大社会养老保险资金来源，同时开征遗产税等地方税种，用于社会保障。

三是开展财政信用，发行社会保障长期债券，多种形式筹集养老保险资金。

要坚持实行社会统筹和个人帐户相结合的基础上，做实个人帐户，积极进行养老保险改革试点。

3.实行社保基金投资方式多样化，确保社保基金的保值和增值从长期来看，要实现我国养老保险基金的保值和增值，还应该逐渐允许部分养老基金进行多元化的组合投资，成立多家养老基金管理公司，允许进行债券等其他投资，推动资本市场的发育和成熟。

在这方面，可参照其他国家的做法。

例如，德国法律规定，养老保险金可投资于股票的上限为20%，投资于房地产的上限为30%，投资于流动资金的上限为49%。

我国也可根据国情制定相应的投资办法。

可通过立法的形式规定不同风险类别投资的最高限额。

例如，可规定每一笔金融投资占整个基金总数的比例。

要建立投资审核制度，信息披露制度，以防止内幕交易和市场操纵等违规行为。

要将审核程序和结果公开，增强投资运行的透明度，便于社会公众进行监督。

为了克服“所有者缺位”问题，还应积极推进基金管理的民营化。

由民营机构管理养老金，可进一步强化竞争机制，提高养老保险基金的保值增值率。

伴随着我国成功加入WTO和资本市场的国际化，在时机成熟时，可以考虑让国外的基金投资管理机构进入。

在养老保险基金运营过程中，要保证养老基金的安全性、流动性、盈利性。

4. 完善养老保险体系，建立多层次社保架构养老保险不应拘于单一层次，可以构想养老保险应由三个层次构成，即基本养老保险、企业补充养老保险、职工个人储蓄养老保险。

基本养老保险由国家立法强制实施，费用由国家、企业、个人三者合理分担。

建立多层次养老保险体系，可以保障职工退休后的基本生活。

在具体实施时，应注意以下几个问题：首先，基本养老保险待遇水平必须与国家和企业经济承受的能力相适应。

基本养老保险待遇水平的确定必须适宜经济能力承受的范围，水平过高，超过生产力发展能力，国家、企业都承受不了；水平过低，会影响职工退休后的基本生活需要。