第七讲 公共管理的管理工具

（2）可供公共部门战略管理执行人员选择使用的 手段有限。
（3）目标与手段的配合经常受到制约。
（二）公共部门战略管理的改进 1. 战略管理思维比计划更重要 2 . 重视战略规划与战略实施间的有效配合 3 .重视战略管理的实施 4 . 重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建
立 5 . 重视组织长期目标的设计
公共管理的绩效概念包含3方面内容：
1. 公共管理的成本或目标
公共管理成本：行政活动中消耗的人力、 物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等 各种有形与无形资源的总称。
公共管理的目标：公共部门通过自己的管 理活动希望达到的预期结果。
2. 公共部门的产出与效益 公共部门的产出：公共管理活动所形成的
战争中使用的取胜的策略”，其后在政治学中得 到应用，被用于描述有计划地运用权利和影响贯 彻国家目标的活动。
战略管理兴起于第二次世界大战之后，最 早应用于工商管理领域。
企业战略管理演进的3个时期：
1.战略管理思想的萌芽期（20世纪30年代末－60 年代末）
2.战略管理研究框架的成型期（20世纪70年代）
第七讲 公共管理的管理工具
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学习要点: 战略管理的特征是什么？ 公共部门战略管理产生的背景，存在的问题 公共部门绩效管理的涵义与作用 公共部门绩效评估的标准、方法和指标 影响公共部门绩效的因素 目标管理的涵义 目标管理的优缺点及其在公共部门运用的局限
第一节 公共部门战略管理
一、战略管理概述
（一）战略与战略管理的发展 “战略”一词最早用于军事学，意指“在
战略规划的结果是形成组织的战略计划。 好的战略计划应包括4方面的内容：战略范围，资 源分配，战略范围的机会和威胁，最佳协调作用。
2．战略规划的步骤
（1）达成初步共识，组成战略管理团队即战略管理小组
战略管理小组既要营造创新，又要促使利益相关者 达成共识，因此其组成应是代表组织内、外部利益和权力 中心的人，并可随问题议程的变化而相应变化，以利于新 问题的解决处理。
（三）战略管理的特征
注于组织的整体性、长期性目标的构建实 施，是对组织的生存与发展具有决定性意义的决 策管理，它具有7个主要特征 ： 1．全面性 2．长期性 3．方向性 4．目的性 5 ．统一性 6 ．重大性 7 ．主动性
二、公共部门战略管理
（一）公共部门战略管理产生的背景 考虑到20世纪80年代公共部门的时代背景，
特点：控制标准确定后，并不预先设计好控制程序， 只是紧随目标，随机应变地决定自己的控制行为。
四、公共部门战略管理的问题与改进
（一）公共部门战略管理的问题
欧文·休斯（Owen .E.Hughes） 总结对公共部门战略管理的问题存在着7种 主要的批评意见： （1） 正式的战略计划计过于抽象 。 （2）正式的战略计划过程过于呆板，因此面 对要求作出快速反应的、迅速变化和动荡 不定的外部环境时，显得过于迟钝。
公共部门战略管理的产生有其更为复杂和深刻的 原因。 1.对公共部门的批评和政府角色的调整 2.外部环境不确定性的增加和全球化的影响 3.科技变革与进步为公共部门战略管理提供了技术 平台 4.企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技 术方法可移植性的增强
（二）公共部门战略的类型
美国管理学家保罗·C·纳特和罗伯特·W·巴 可夫根据社会要求公共部门采取行动的压力（环 境的平静或动荡）和公共部门组织的外部回应度 （积极行动或者消极行动）的不同，将公共部门 战略分为8种类型：
（4）确立战略议程
战略议程即战略管理所要优先考虑并解决 的议题。
确立战略议程是战略管理的核心问题，对 于实现组织的目标或理想有重大的影响，它可以 帮助组织确定一个当前必须处理的议题，通过对 议题的不断解决逐步向组织所向往的目标靠近。
组织、组织所处环境以及两者之间关系的 动态性使得组织的战略议程会不断发生变化，战 略管理者必须定期检查和修正战略议程。
（2）战略管理与非战略管理
战略管理是集中组织的所有资源来达成组 织战略目标的决策与执行活动，而非战略管理则 只涉及总体目标中的部分目标的实现。
（3）战略管理与功能管理
战略管理关注组织长期性整体目标和远景 规划的制定与实施；功能管理则注重内部管理， 偏向于整合系统内各部门的功能组合，强调职能 内容和部门分权，对于组织目标并不重视或者只 关心短期的具体的目标。
钱德勒（Chandler）发现，组织发展和战 略改变过程中往往重复出现一种特定的组织结构 演变顺序，如图7－2所示。
设计组织结构时应遵循以下5个原则： 第一，组织结构的选择应与组织实施的战略相一致。 第二，组织结构应有弹性。 第三，合理安排职位 第四，责权相符。 第五，控制幅度适当。
2 . 合理配置资源 在资源配置方面应做到：
（三）战略控制
1 . 战略控制的内容 主要涉及3方面的活动：
（1）前提控制。 （2）实施控制。 （3）战略调整。
2 . 战略控制的方法 （1）预先控制方法
特点：先确定战略控制的标准，然后编制控制对象 的行为程序即战略实施计划，根据预定的程序来 实现战略目标。 （2）反馈控制方法
特点：与预先控制模式相类似，它虽然没有防干扰 装置，但设有信息反馈系统，预定的程序在反馈 信息的作用下会自动调整。 （3）动态控制方法
（3）正式的过程与创造性和革新相违背。 （4）公私部门间巨大的差异使得在将企业战略管
理引入公共部门时出现了一系列问题。
（5）责任问题。 （6）目标设定的困难。 （7）公共部门行政人员短暂任期造成的问题。
塞缪尔·保罗认为对公共部门的战略发展计 划存在着3方面的制约因素：
（1）对目标选择的制约因素。
战略管理小组在整个战略管理的全过程的任何阶段， 都通过3个步骤发挥作用，即：第一步，搜集信息和理念； 第二步，综合信息和理念；第三步，抉择，尤其是在阶段 转换过程中，根据标准确定行动的优先程度。
（2）构建组织目标 组织管理就是要引导或指挥人员去完成组
织的目标。整个管理过程以组织目标为核心，如 果没有特定的目标追求，管理就不能正常实施， 该组织也不会取得应有的成就。 （3）进行环境分析
SWOT分析须由战略管理小组以一种互动的方式进 行，要考虑到实现组织目标所必须具备的各种基本条件， 如财务、人事、结构、制度等等，这是分析的难点所在， 要求有良好的判断能力。
通过SWOT分析可以明了组织所具备的能力，正视 组织的弱点和威胁，直面组织所面临的压力，以促使组织 人员更积极地寻找有助于实现组织目标或者说理想的各种 机遇。
第二节 公共部门的绩效管理
一、绩效管理概述
（一）公共管理中的绩效概念 所谓绩效，是效率（efficiency）和效能
（effectiveness）总和，其中效率是对产出与投 入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定 的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入 和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些 收益无法用货币来计量的场合。
3.战略管理理论的争鸣期（20世纪80年代初－90 年代末）
（二）战略管理的概念
1.关于战略管理的几种阐述 2.与战略管理关系密切的几个概念 （1）战略管理与战略规划
战略规划关注的是制定恰当的决策，战略 管理侧重的则是战略结果的产生：市场、新产品、 新技术。
将战略规划与战略计划实施、战略计划控 制三者结合，就是完整的战略管理。
（1）对于战略拥护者：应向他们提供增强其支持信念的 信息；请持拥护态度的利益相关者将战略介绍给那些对战 略不太热心的人；邀请关键的拥护者加入战略管理小组等。 （2）对于战略反对者：通过采取相应措施防止他们削弱 战略拥护者的力量；防止他们与未确定的利益相关者结成 反对同盟；通过与其沟通、妥协，尽量达成一个至少使他 们保持中立态度的协议等。 （3）对于未确定的利益相关者：加大对战略的解释和宣 传，使他们更充分地了解战略；发动战略支持者对战略进 行宣传，以表明战略的受支持率，促使未确定者参与到战 略支持者的队伍中来等。
（7）妥协者型战略。面临明显的行动需求，在组 织资源有限的情况下按照对顾客需求的优先排序 来分配资源，战略变革具有一定的长期性。
（8）共生者型战略。这是最主动的一种战略。它 要求加强部门组织之间的合作，通过建立统一的 机构或者部分职能的让渡来整合职能部分重叠的 不同组织，满足顾客突然发生急剧变化的需求。
环境分析的主要任务在于通过对组织内部 形势和外部环境的系统分析，掌握公共部门内部 的优势和弱势，了解公共部门外部的机会与威胁。
这也就是美国哈佛大学商学院安德鲁斯 （Andrews）提出的SWOT分析框架。
SWOT分析（strengths，weakness， opportunities and threats）是目前战略管理与规划领 域广泛使用的分析工具，其主旨在于通过了解本组织的优 势和弱点，抓住组织外部的机会，规避组织外部的威胁， 从而制定行动战略的方法。
经过SWOT分析，一个组织可以有不同的 战略匹配和选择。如： SO（strengths－opportunities，优势－机会） 战略：这是一种发挥组织内部优势、利用外部机 会的战略，所有组织及管理者都期望可以利用自 己的优势，并抓住外部环境所提供的机会。 WO（weakness－opportunities，弱点—机会） 战略：其目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。 运用这一战略的基础是，组织存在着外部机会， 但内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。 ST（strengths－threats，优势—威胁）战略：利 用优势，回避或减轻外部威胁的影响。 WT（weakness－threats，弱点—威胁）战略： 这是一种在减少内部弱点的同时，规避外部环境
三、公共部门战略管理的实施
可从战略规划、战略实施和战略控制3个 阶段分析战略管理的实施过程。 （一）战略规划 1 ．战略规划的概念
战略规划是在环境分析的基础上拟定战略 的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。 其目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导 组织对环境的变迁作出反应，以获得长期的竞争 优势。