从法律角度探讨农村集体建设用地使用权流转问题

农村集体建设用地流转是近年来我国城市化工业化快速发展的产物， 是农
村集体 土地作 为特殊 商品的 非农市 场价值 日益显现 的必然结 果 。 改 革发展 实践 中大量 出现 集体建设 用地 自发人市 流转之 客观事 实 ， 已昭示法 律调整相 对滞后 的供 需矛 盾 。 虽然 从长期 客观上 来看 ， 集 体建设 用地 自发 流转对 农村社 会 经济
理 论 广 角
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从法 律 角度 探 讨 农 村集 体 建 设 用 地 使 用 权 流 转 问题
郑 荣 芳
（ 甘肃 政 法学 院 甘肃 兰州 ７ ３ ０ ０ ７ ０ ） ［ 摘 要］ 农村 集 体建设 用地 使用 权流 转是 指在 保 留农村 集体 土地 所有 权 的前提 下 ， 允许 农村 集体 经济 组织 自行 出让 建设 用地 使用 权 。 本文 从法 律角 度探 讨 农村集 体 建设用 地使 用权 流 转 问题 ， 应 依法 允许 集体建 设 用地 流转 并予 以合 理 的法 规 制度保 障。 【 关键 词］ 集 体建 设用 地 使用 权 流转 ； 合 法性 中图分 类号 ： Ｄ８ ０ 文献 标识码 ： Ａ 文 章编 号 ： １ ０ ０ ９ —９ １ ４ Ｘ（ ２ ０ １ ４ ） ０ ５ — ０ ５ ８ ０ 一 Ｏ ｌ
２ ． 在现行法规下农村集体建设用地流转的可能
我国的政 策法规对 集体建设 用地使 用权流转 的限制是相 当严 格的 ， 但是 并 没有 完全 否定在 现行 政策环 境 下可 以发生流 转 。 从法 规层 面上来 说 。 宪 法 第 二条 与《 土地 管理法 第二条 都规 定 ： “ 土地 使用 权可 以依法 转让 ” ， 这 里 的土地 使用 权 既包括 国有 土地使 用权 ， 也包 括农村 土地使 用权 。 这 里所称 的 “ 转让 ” 实 际就 是流转 ， 即我们通 常所说 的 出让 转让 、 出租 、 抵押、 租赁 、 作价 出资 、 作价人 股 等各 种流转 方 式。 可见， 我国现行 法规 为集 体建设 用地 使用 权流转 留有 活动 空间。 从政策层 面上 来说 。 中共 中央［ ２ ｏ ｏ ３ 涕３ 号文件 《 中共 中央 国务 院关于做 好 农业和农 村工作 的意见》 明确提 出 ， “ 各 地要制 定鼓励 乡镇企 业向小城 镇集 中的 政策 ， 通过集 体建 设用地 流转 、 土地置 换 、 分期 缴纳 出让金 等形 式 ， 合理 解决 企 业 进镇 的用地 问题 。 ” 国土资 源部［ ２ ｏ ｏ ６ １ 第５ ２ 号文件 《 关于坚 持依法 依 规管理 节
地。 土地 的使用 权可 以依照法 律的规 定转让 。 ” 在 此《 宪法》 规定农 村土地 归农 民 集体所有 “ 土地 的使 用权可 以依照法 律的规定 转让 ” ， 但并 没有规定 仅仅是 国有
土地 的使用 权可 以转让 。 因此 ， 允许农 民集 体组织 自由流转 农村集 体建设 用地 使用 权 ， 应 当说 是符 合《 宪 法》 规定 的 。 ２ ２ 全 国人 大及 其 常 委会 应 当修 改《 土地 管 理法 》 、 《 城 市 房 地产 管理 法》 等法律， 废 除农 村 集体 建 设 用地 使 用权 自由 流转 的禁 令 。
前言
从我 国改革的 实践来看 ， 这种“ 实践先于法 律” 或“ 地 方先于 中央 ” 的情形 并 不 少见 ， 随着 我国改 革开放 的深 入 ， 法治建 设 的加强 ， 应 当杜绝 公然违 背 国家
法律 的改革 实践 应当在 《 宪法 的框架范 围 内， 通过正 当的法律途 径 ， 对于 当前
影响农村社会稳定、 城乡统筹发展及统一土地市场的发育健全。 １ ． 农村集体建设用地流转的积极意义
农村 集体建 设用 地的 流转 ， 从资 源配置 效率 来看 ， 一是 使一些 闲置 或低 效
利用 的存量 土地得 到 充分利 用 ， 承载 更大的 生产和 生活 空间 ， 减少 建设 对 占用
发ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ 、 集体财 富积 累 、 社会 管理服 务及 稳定 农民增 收等有 保 障促进 意义 ， 但是 ，
各地 进行 的农村集 体建设用 地使用 权试点进 行规 范和调整 ， 为 我国相 关的社会 实 践提供 合 法的法 律依 据 。 ２ １ 农 村集 体 建设 用 地使 用 权 流转 制度 与 我 国《 宪法》 不 相抵 触 。 宪法 》 第ｌ 哚 规 定“ 城市 的土 地属于 国家所有 。 农村 和城市 郊区 的土地 ， 除 由法律 规定 属于 国家所有 的 以外 ， 属于集 体所 有 ； 宅基地 和 自留地 、 自留山 ， 也
农地 的压 力 ， 保护耕地 ； 二是有利 于调整 土地利用 的规模 结构和产 业结 构 ， 促 进 土地集 约利用 ， 三是 有助于促 进农村 经济 的均衡发展 ， 调 节城 乡经济 ， 一定程 度 上缩小 城 乡差距 。 因此 ， 农村集 体建设 用地 作为 市场 经济 中的一种 生 产要素 参
属于集 体所 有 。 任何组 织 或者个人 不得 侵 占、 买 卖或者 以其他 形式 非法 转让 土
其 毕竟在立 法上未 被予 以明确认 同而被抑 制 ， 缺乏合理 法律规 制而处 于杂乱无 序 或隐蔽 状态下 ， 难免引 发诸多 问题 ， 产生 大量 土地 纠纷 或矛盾冲 突 ， 反过 来 又
与流 转与 优化 配置 ， 是 社 会主义 市场 经济 发展 的客 观要求 。
考 虑到 当前 我 国国情 ， 在法律层 面上认可 农村集体 建设用 地使用权 流转 的 时机 已经成 熟。 从保 护农 民的财产 权 出发， 农村土地 归农 民集 体所 有 ， 但现 有的 建设 用地制度 截 留了大量本 来应 当归属于 农民享有 的土地 利益 ， 侵 占了农民对 集体 土地所 应享有 的合法权 益。 法律 承认 农村集体 建设用地 使用权 的流转有 利