金融业行为风险行为监管与金融消费者保护-中国银行保险监督管理

*金融业行为风险、行为监管与金融消费者保护

孙天琦1

摘要：本文分析了金融业行为风险、行为监管、金融消费者保护及其相互关系，指出审慎监管与行为监管（金融消费者保护）具有互补性、差异性，也有潜在冲突的可能。审慎监管与行为监管要有机平衡，不能顾此失彼。次贷危机表明，过去监管实践中更容易忽视行为监管，弱化金融消费者保护。危机后，各国都在加强行为监管。我国也需要结合国内实际情况，完善行为监管体系，形成审慎监管与行为监管有效互补的监管框架。

关键词：行为监管；金融消费者保护；审慎监管

历史上多次金融危机证明，工商企业（非金融企业）贷款质量的大面积恶化能够导致金融风险。2008年次贷危机又证明，个人贷款质量的大面积恶化也能够导致金融风险。从监管方面看，次贷危机反映了国际上金融监管部门容易局限在微观审慎监管，忽视宏观审慎管理和行为监管（消费者保护）。金融机构对行为风险的管理也漏洞百出。危机后，各国金融监管部门更加注重审慎监管和行为监管关系的平衡。辩证地看，审慎监管与金融消费者保护（行为监管）既为互补，也有冲突的可能。实践中两者之间必须寻求一种有机平衡，以最大限度地发挥两者之间相互促进和相互补充的作用。对两者关系的不同认识，导致了各国不同的金融监管改革思路。就我国而言，也需要结合实际情况，不断完善金融行为监管体系，加强金融消费者保护。

一、行为风险、行为监管和金融消费者保护

（一）行为风险

2011年，英国金融服务管理局（FSA,Financial Supervision Authority）在其发布的《零售

1 孙天琦，经济学博士，教授，博士生导师，供职于中国人民银行金融消费权益保护局。本文仅代表个人观点，与所供职单位无关。作者感谢匿名审稿人的意见，文责自负。

* 感谢加拿大金融消费者保护署（FCAC）前主席James Callon，英国金融行为监管局（FCA）Stefan Hunt 和Paul Adams，CGAP的Kates、Rafe以及香港金融管理局（HKMA）操守部（conduct department）朱立翘提供的他们对行为监管的深入理解或者研究报告。

行为风险展望》（Retail Conduct Risk Outlook）中指出，零售业务的行为风险（conduct risk）是金融机构零售业务行为给消费者带来不良后果的风险，如：隐瞒产品信息、销售误导/欺诈、个人金融信息泄露、歧视以及不当债务催收等（见表1）。这些风险有的会以个案形式出现，有的也会在行业内大面积发生。

2013年，新成立的英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority， FCA）发布《风险展望》（FCA Risk Outlook 2013），对行为风险的关注从零售业务行为风险扩展到了批发业务行为风险。FCA指出，过去对金融批发市场的行为监管的理念是，批发市场各相关金融机构参与复杂交易多，经验丰富，完全有能力保护自己的利益，但事实证明，这些并不足以杜绝危害市场诚信、甚至跨国界的不端市场行为，典型案例包括操纵LIBOR、操纵汇率等。批发市场参与者的行为风险在于其不诚信行为的可传染性可能损害整个市场的诚信度。此外，批发业务行为风险和零售业务行为风险也并不是相互孤立的，批发市场的行为风险完全有可能传递到零售市场，危害金融市场的诚信度，最终会影响到零售消费者。

产生行为风险的原因包括三个方面：内在原因、结构和行为原因、环境原因。内在原因包括信息不对称、金融服务能力不足；结构和行为原因包括缺乏竞争力、经营文化和激励机制不完善、利益冲突等；环境原因包括监管和政策变化、技术发展等等。

表1：金融市场中消费者面临的风险和应对措施

风险类别应对措施

由于金融机构出现资不抵债而导致存款

和投资出现损失

（1）对金融机构进行审慎监管

（2）由金融机构管理层进行适当治理

（3）存款保险

（4）保单保护基金

（5）投资者保护基金

（6）在清偿程序中充分保护存款人、投保人和投资人

信息不透明导致消费者财务损失：

（1）合同条款复杂、模糊、未披露

（2）对保证和做出的承诺未进行书面记

录（如投资收益少于承诺）

（3）未披露成本、罚金、佣金等

（4）未披露计算成本、收费、存贷款利

率的计算方法

披露：

（1）对任何可能影响消费者决策的事项进行充分的披露，

实现透明化

（2）披露语言应通俗易懂，附带计算示例

（3）披露应在达成合同之前提供

（4）对已进行的披露和达成协议的内容，应留存证明

消费者有权拥有以下内容的书面披露材料：

（1）产品风险：本金风险、利润风险；（2）所有条款；（3）

消费者义务；（4）债务催收流程；（5）对产品、服务或

合同的替代和变更；（6）成本、收费、利率；（7）佣金；（8）

销售人员资质；（9）合同完全或部分依据的假设或情况；

（10）潜在使用第三方和分包商；（11）担保或承诺；（12）

使用的计算方法和算术公式；（13）提前终止合同的权利

及适用条款；（14）任何可能出现的罚款情形；（15）时限、

最后期限；（16）消费者未履行义务应承担的后果和责任；

（17）争议解决机制

金融机构员工进行欺诈或盗窃导致损失金融机构应该制定：（1）对新员工进行适当审查；（2）对欺诈进行严格监测和审计；（3）轮岗；（4）行为准则；（5）服务标准；（6）投诉监测和正式处理流程；（7）消费者认知程度资料；（8）适当的制度、流程和培训方案；（9）治理和内部合规监测方案

服务质量：

（1）账户交易误差较多；（2）未及时对调查进行反馈和及时修正记账误差；（3）延误预付贷款收益；（4）拒绝提供服务；（5）没有正式的投诉处理流程金融机构应制定：（1）行为准则；（2）服务标准；（3）投诉监测和正式处理流程；（4）消费者认知程度资料；（5）适当的制度、流程和培训方案；（6）治理和内部合规监测方案

监管部门开展监测和执法检查；也可以雇佣神秘访客，由第三方暗访监管政策的执行情况

消费者对以下内容缺乏了解：

（1）产品和服务的复杂性；（2）消费者义务；（3）未履行义务的后果（失去抵押品赎回权、放弃抵押品等）金融机构评估消费者对产品和服务的认可程度

通过行业倡议对合同进行简化，在消费者关系、纠纷解决和有效沟通技能方面加强对员工培训

金融机构和监管部门开展产品教育

金融知识普及

误导性广告和销售：（1）夸大产品和服务优点；（2）向消费者推荐不合适的产品；（3）夸大服务效果；（4）对产品的描述或消费者义务（撤销合同的权利）的陈述不准确；（5）成本信息不准确金融机构应制定：（1）行为准则；（2）服务标准；（3）投诉监测和正式处理流程；（4）消费者认知程度资料；（5）适当的制度、流程和培训方案；（6）治理和内部合规监测方案

监管部门开展监测和执法检查

强制或强行销售：（1）过度放贷；（2）

掠夺性放贷；（3）回扣；（4）捆绑销售；（5）

不适当的产品销售方式；（6）以销售人

员的薪酬为基础的激励机制

同上

缺乏竞争和替代性服务：（1）掠夺性定价；（2）要求过高（如对贷款抵押品）；（3）回扣促进有效竞争和选择

监管部门开展监测和执法检查

缺乏基本的廉价服务寻求行业性解决方式，对低收入者提供基本金融服务

歧视消费者，不公平地限制提供金融产品或者金融服务行业和监管部门进行市场行为监督监管部门开展监测和执法检查

未经授权使用或发布个人信息金融机构应制定：（1）行为准则；（2）服务标准；（3）投诉监测和正式处理流程；（4）消费者认知程度资料；（5）适当的制度、流程和培训方案；（6）治理和内部合规监测方案

监管部门开展监测和执法检查

金融机构未遵守法律、合同条款、行为准则等金融机构进行内部合规监测

行业和监管部门进行市场行为监督

资料来源：James Callon提供。

（二）行为监管与金融消费者保护

行为监管指的是监管部门对金融机构经营行为的监督管理，包括信息披露要求、禁止欺诈

误导、保护个人金融信息、反对不正当竞争，打击操纵市场行为和内幕交易，规范广告行为、合同行为和债务催收行为，关注弱势群体保护，提升金融机构的诚信意识和消费者的诚信意识，解决消费争端等；同时，围绕这些制定相关规则，建立现场检查和非现场监管工作体系，促进公平交易，维持市场秩序，增强消费者信心，确保金融市场的健康、稳健运行。

1. 行为监管和金融消费者保护的关系

行为监管和金融消费者保护在很多语境下被等价或者替换使用。但严格来说，二者并不是相同的概念。金融消费者保护，是通过监管部门的监管，规范金融机构经营行为，减少消费者在使用任何金融产品和服务以及与金融机构发展业务关系过程中面临的风险和危害。从工作内容看，金融消费者保护是行为监管工作的一部分，因而行为监管的外延更宽。行为监管既规范金融机构与自然人消费者之间进行交易时的行为，也规范金融机构之间、金融机构与非金融企业之间交易时的行为。操纵同业拆借市场利率、操纵汇率、反洗钱等属于行为监管，与消费者保护没有直接关系。当然，行为监管的大量工作是涉及金融消费者保护的工作。本文所指行为监管，主要聚焦于金融消费者保护方面，不涉及批发市场等行为监管的其他方面。

2. 行为经济学（Behavioral Economics）和行为监管（conduct supervision and regulation）的关系

行为经济学，研究的是个人的行为特点。该理论试图对新古典经济学提出挑战，主要研究消费者个体行为不完全符合新古典经济学假设的行为特点，认为消费者具有违背完全理性的行为偏差、偏好不一致的行为偏差、违背效用最大化的行为偏差以及有限注意力导致过多信息成为负担等。这些偏差是系统性的、可以预测的，需要政府介入以纠正消费者的系统性行为偏差，进而从更深的层面上纠正市场的无效。可以看出，行为经济学主要是研究个人的行为，而行为监管则是针对机构的行为，其中也必然会涉及消费者的个人行为。因此，行为经济学只是行为监管的理论支持之一，而不是行为监管唯一的支持理论，泰勒的“代表理论”等一般监管理论，也都可以应用到行为监管。在香港，金融监管部门Conduct Department翻译为“操守部”，认为“操守”的要求比“行为”要高。

二、金融消费者保护与审慎监管

（一）审慎监管与金融消费者保护的关系

审慎监管是监管当局为了防范金融机构的个体风险，通过制定资本充足率、资产质量、贷款损失准备、风险集中度、流动性、证券公司清偿能力、保险公司偿付能力、公司治理等审慎指引，定期组织现场检查，监测、评估其风险状况，及时进行风险预警和处置，以维护金融体

系的稳定。显然，审慎监管也是对存款人和其他客户合法权益的保护。

对于行为监管和审慎监管的关系，王华庆（2014）对其进行了系统论述。二者的统一性表现在：（1）有效的审慎监管本身就是对金融消费者权益的有效保护。如果审慎监管失效，金融机构资产质量恶化，经营失败甚至破产清算，金融消费者的利益也就无从谈起。（2）有效的行为监管、有效的金融消费者保护可以体现到各项财务指标进而体现到各项审慎监管指标之中。有效的行为监管能够把风险管理、风险监管甚至金融稳定的关口大大前移。（3）有效的行为监管可以提高金融消费者的行为理性，提高其金融素养和风险防范的意识及能力，增强其对金融市场的信心，这是维护金融市场稳定和金融机构稳健经营的基石。

两者也存在差异性：（1）风险分析使用的工具不同，审慎监管主要是通过诸如资本充足率、动态拨备率和流动性比率等监管指标，分析金融机构是否稳健；而行为监管主要通过发布行为准则和产品准则，对金融机构的服务行为和金融产品进行规范和干预，工作中往往需要进行调查取证、法律剖析、纠纷数据库分析、暗访等。表1列举的行为风险也直观地反应出两者的不同。（2）知识结构要求不同。前者以风险专家、财务专家、金融工程专家为主，侧重于金融风险的分析防范，数据分析多，逻辑性强，很多环节可以进行标准化处理；而后者以律师为主，侧重于法务工作，直接面对消费者的事务多，一事一策，更多需要判断，而且同一个案例，不同的人判断结果不一样，很难进行标准化处理。（3）工作侧重点不同。审慎监管工作重点在金融交易的供给方，而金融消费者保护工作的重点在金融交易的需求方。比如期限错配、货币错配在资产价格波动、汇率变动中导致金融机构较大损失，审慎监管部门要求增加资本，这是确保机构稳健，当然也是在保护消费者，但是此类工作不直接针对与消费者的具体交易，也不直接面对消费者。金融消费者保护重点在于直接保护金融交易中的需求方，维护的是需求方的合法利益。由于其立足于特定的交易行为，所以行为监管中的金融消费者更突出个体含义，保护作为个体消费者的财产安全权、公平交易权、平等对待权、自主选择权、信息知情权、人身安全权、获得尊重权、金融隐私权等各项合法权益。这些权利是消费者的一般权利在金融交易中的具体表现。（4）工作对象有差异。前者主要与金融机构打交道，主要是“监管者-金融机构”的双边关系，工作对象数量有限；后者除了与金融机构打交道，很多监管部门还要与消费者打交道，主要是“监管者-金融机构-消费者”三方关系，由于给“消费者办事”，工作上个体化、单独化、个性化的特点更为突出，导致工作对象变动不居，数目众多。（5）两者工作难度都很高，但是难度的表现方式不一样。审慎监管指标是否达标，判断标准很明确，但需要把握好边界和具备良好的监管艺术；而行为监管中，金融机构针对消费者的一些经营行为是否合法、合规，很多时候判断起来很难，即使合法合规了，可能又不尽合情合理，判断难以标准化。审慎

监管中，可以突出重点，分类监管，可以根据重要性分类处理；而行为监管大多涉及具体的消费者个人切身利益，对每一个机构、每一个人都要重视，群体性的要及时处理，个案也要及时处理。审慎监管指标对金融机构形成的约束，更多体现在中观层面、宏观层面；而行为监管的准则、要求，要保证金融机构从高管到交易员、到一线柜员的每一笔交易、甚至说每一句话时都要严格执行。

审慎监管和金融消费者保护也有潜在冲突的可能：一是立场冲突。前者以金融机构为核心，重在风险防范，重在确保金融机构稳定；后者以消费者为核心，重在保护消费者权益。英国经济学家Taylor将审慎监管和行为监管之间的差异形象地描述为审慎监管类似于医生，其职业习惯促使他们在发现病因后努力加以医治，而不是对当事人严肃问责；而行为监管更像是警察，倾向于对违纪行为立即处罚。二是严格的行为监管、对侵害金融消费者权益行为的重罚短期内可能会恶化审慎监管指标。如因为行为风险管理懈怠、行为监管缺位，一个次贷产品销售很好，短期内极大改善了金融机构的财务指标，进而使审慎监管指标非常好看；但是行为监管部门发现产品销售中有大量的误导和欺诈，则会介入调查、重罚，这就会影响审慎监管指标。这也是英国成立FCA过程中反对方的一个担心。

（二）行为监管和金融消费者保护有效性不足与次贷危机

实践中，需要妥善处理审慎监管与金融消费者保护（行为监管）之间的关系。一旦处理不当，往往会忽视某一方面，不仅会产生微观上的风险问题，还会诱发系统性风险。

2008年次贷危机就反映了监管部门容易局限在微观审慎监管而忽视宏观审慎管理和行为监管（消费者保护）。特别是金融机构对行为风险的管理重视不够，漏洞百出，对客户权益保护不足，个人贷款质量大面积恶化，从而诱发了金融风险。

次贷危机前，美国关于金融消费者保护的立法很多，金融监管部门分工也很明确，但在实际工作中却忽视了金融消费者保护，将更多资源投向了微观审慎监管，金融消费者保护不足成为次贷危机的主要原因之一缘于以下几点：（1）个体消费者作为审慎监管工作目标的消逝性。从审慎监管理论看，审慎监管最终也是为了保护金融消费者的权益，但由于审慎监管立足于机构监管，对保护的金融消费者则作为一个集体概念。但在日常监管中，消费者保护有很多个体化、碎片化的工作，所以，这些作为个体存在的消费者的保护很容易被弱化。结果就是，审慎监管部门主要看审慎指标，只要审慎各项监管指标好，就认为机构稳健，消费者资产负债也就很安全。实际上，短期稳健的审慎指标背后，如果有大面积侵害消费者权益的行为，将会严重威胁审慎监管指标的长期表现。在美国成立消费金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB）前后的论战中，参议院委员会报告称，次贷繁荣期间，监管机构与银行保持紧密联系，

将银行的短期盈利作为金融机构安全稳健的一个关键指标；同时，为了获得大型金融机构的拥护，监管机构之间相互竞争，竞相放松监管标准，迎合、讨好金融机构，即出现“监管逐底”问题（Race to the bottom）问题，导致监管套利；当超过13个州通过立法限制掠夺性贷款行为时，监管机构迅速制定一系列先发制人的规则阻止这些州对联邦牌照银行、联邦储蓄银行及其子公司应用这些法律等等。这些行为使得大型复杂金融机构成为破坏性信贷繁荣的主要催化剂，最终导致金融危机。（2）客观上不少国家金融监管部门的人力、费用等资源严重不足，导致审慎监管与行为监管之间必然存在对资源的竞争，结果往往是审慎监管优先，对行为监管投入的资源少。（3）在工作对象的可对话、可沟通性方面，审慎监管和金融机构之间沟通循环往复，复杂术语沟通通畅，共同语言多，而金融消费者保护面对的工作对象除金融机构外，还有普通金融消费者，而且每次面对的消费者都可能不同，很多消费者也欠缺金融知识，个别的还不理性、不讲道理，不易沟通。所以很多监管者都不太喜欢金融消费者保护工作，认为只接触金融机构就够了，消费者保护这个工作耗费资源很大，“太具体”、“很麻烦”，工作中尽可能避免接触“消费者”相关事宜。聪明一点的，则只在姿态上、口头上表示重视消费者保护。这样，越躲避行为监管，越难以积累行为监管的经验。（4）从工作对象对政策制定和执行的影响而言，金融机构是一个比金融消费者群体强大得多的利益集团，对监管政策、监管部门、监管人员的影响远大于金融消费者，如“监管俘获”理论的解释等等；而金融消费者群体作为一个利益集团，非常弱势。这一点也可以解释为什么很多社会研究机构对金融消费者保护、对行为监管的研究得到的市场资助相对较少，相关研究不够的问题。

上述原因导致一些国家的金融消费者保护工作成为世界银行指出的“没人疼的孩子（Unwanted Child）”（World Bank，2013），监管部门的金融消费者保护、行为监管弱化。同样的道理，不少金融机构内部对消费者保护、行为风险的管理也相对弱化，内部的行为风险管理部门、客户权益保护部门甚至合规部门均成为弱势部门。

要平衡两者的关系，关键是要重视行为监管，加强金融消费者保护。英国FCA的CEO Martin Wheatley指出，“从英美的教训看，哪个国家不重视行为监管，不重视金融消费者保护，金融危机就在前边等着……”。审慎监管与行为监管（金融消费者保护）不能顾此失彼，两者之间必须寻求一种有机平衡，最大限度强化两者之间“互补”的关系，避免“冲突”的发生。

三、行为监管的主要模式

次贷危机后，针对危机暴露出来的金融监管问题，国际消费者联盟、G20、金融稳定理事会、世界银行、国际货币基金组织等国际组织，相继发布了加强金融消费者保护的指引，如二十国

集团的《金融消费者保护高级原则》、世界银行的《金融消费者保护的良好经验》等。此外，以美、英为代表的西方发达国家也出台了一系列的金融监管改革法案，对金融监管体系进行改革，其中重点之一就是加强金融消费者保护。

（一）“双峰”与“非双峰”

1. 认为审慎监管与金融消费者保护冲突的国家支持建立独立于审慎监管机构的金融消费者保护机构，倡导“双峰”模式。例如，澳大利亚是次贷危机前典型的审慎监管与行为监管相互分离的“双峰监管”模式。1997年前后，澳大利亚在检视了其自身金融监管体系后，将“双峰”模式用于该国监管。澳大利亚审慎监管局（APRA）作为一个审慎监管机构，监管银行、房屋互助协会、信用合作社、保险公司和大型养老金（退休养老金）。澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）作为行为监管机构，负责澳大利亚整个金融体系（银行业、证券业、保险业）的市场健全和金融消费者保护。次贷危机后，澳大利亚没有陷入经济衰退和金融动荡，没有经历银行破产，甚至自始至终未出现任何濒临倒闭或者需要政府救援的金融机构，与其最早采取双峰监管模式有着密不可分的关系。荷兰也是类似情况。

英国则是在次贷危机后采用“双峰”模式的代表。危机后英国出台了系统性金融监管改革立法——《2012年金融服务法案》。该法撤销了FSA，新建了三个监管机构，以此重构了英国的金融监管体系：一是在英格兰银行理事会内部设立金融政策委员会（Financial Policy Committee，FPC），负责宏观审慎监管；二是设立审慎监管局（Prudential Regulation Authority，PRA），负责存款机构、保险机构和系统重要性投资银行的审慎管理；三是设立金融行为监管局（FCA），负责行为监管和部分机构的审慎监管。FCA之所以叫做金融行为监管局而不是金融消费者保护局，原因之一是在立法讨论过程中，有观点认为，金融消费者保护局太有倾向性和立场，而金融行为监管局相对更加中立、公正。FCA于2013年4月1日正式开始运作，直接对英国财政部和议会负责，承担保护金融消费者的职能，负责约65000家金融业零售类和批发类机构的行为监管和审慎监管局监管范围外的约23000家金融机构的审慎监管。FCA致力于促进市场竞争，强调把保护金融消费者权益作为金融机构运营的核心，采取更为主动和强硬的预防性监管方法，对金融服务风险进行有效干预。

美国的金融监管体系不同于英国、澳大利亚。在危机后的金融监管改革中，民主党、共和党以及相对应的政府干预学派、自由市场学派等不同力量激烈交锋，华尔街金融利益集团积极进行院外活动。最终，对成立金融消费者保护部门持支持及反对意见的双方相互妥协，美国朝“双峰”模式走了半步，成立了消费金融保护局，主要负责总资产在100亿美元以上的银行机构以及放贷机构、债务催收机构的消费者保护（证券、保险以及总资产在100亿美元以下的银行等

领域由其他部门负责），开启了相对独立的行为监管模式。

根据世界银行对114个国家的调查，英、美等一些高收入国家设立了专门的金融消费权益保护机构，且这类国家正在不断增多，南非等国家也正在走向此种模式。

行为风险会导致单个金融机构的声誉风险，甚至会损害整个行业的声誉和社会形象，侵蚀消费者对金融体系的信任、信心，也会影响股东权益，影响金融机构的盈利性，威胁到资本充足率，进而引发审慎监管的关注，所以国际上很多没有行为监管职责的审慎监管者也越来越关注行为风险。

2. 认为审慎监管和消费者保护不冲突的，提出没有必要设立独立于审慎监管机构的金融消费者保护机构。

世界银行对114个国家的调查显示，目前大多数国家由审慎监管当局负责金融消费权益保护，最为常见的模式是多家分业监管机构负责各自行业的金融消费权益保护工作。约四分之一的国家由金融监管当局与一般性消费者保护机构共同承担金融消费权益保护职能。

世界银行关于行为监管的研究报告指出：虽然“双峰监管”模式有其很大优势，但低收入国家和小国家的审慎监管和行为监管由一个机构负责更具可行性。同时强调，由于审慎监管和行为监管的内在冲突，行为监管的政策制定一定要独立于审慎监管，在有详细的行为监管手册和足够的培训的前提下，行为监管可以由审慎监管人员来具体完成（World Bank，2013）。

我国目前可以说是一种“内双峰”模式。2011年以来，中央编办先后批复保监会、证监会、银监会、人民银行成立金融消费者保护机构，根据各自职能范围，开展银行业、证券业、保险业以及跨行业、跨部门的金融消费者保护工作。这属于在分业监管框架下，在既有监管部门内部各自成立独立司局的“内双峰”模式。此外，工商行政管理总局也有一个“消费者保护局”，在其职责范围内承担保护所有消费者（包括金融消费者）的职责；同时，承担依法规范和维护各类市场经营秩序的责任，负责监督管理市场交易行为，依法查处不正当竞争等经济违法行为。金融服务的价格监督和反垄断主要是国家发改委的职责。以上这些部门，加上外汇局等，共同构成了我国金融消费者保护的监管者大家庭。

（二）各国行为监管的主动性、力度有差异

市场会失灵，政府监管也会失灵。各国金融市场发展阶段的差异，以及对“看不见的手”（自由市场机制）和“看得见的手”（政府监管）能够发挥多大作用的不同理解，导致很多国家行为监管的干预度也不同。行为监管干预度由弱到强，可以分为被动型监管、应对型监管、主动型监管和干预型监管（见表2）。其中，后两种类型成为非常重要的趋势。美国、英国、爱尔兰以及澳大利亚金融消费者保护部门非常积极主动，不甘于做一个被动的监管部门，在信贷

投放时提出了很多要求和干预，比如要求对消费者进行负担能力的测试等。当然，这些要求的实施和监测需要有更多的监管资源，这在一些国家是不具备的。

表2：行为监管的类别

行为监管的类型主要特点

被动型

（1）建立基本的监管原则，可能制定了行为准则

（2）市场行为由金融机构进行自我监督，几乎不需要监管部门进行监督

（3）很少开展执法检查

应对型

在被动型工作的基础上，还包括投诉方面内容：

（1）监管部门受理投诉

（2）转金融机构办理投诉，如未解决可由监管部门自行调查处理投诉

（3）可能要求金融机构向监管部门上报自查报告

（4）很少开展执法检查

主动型

在被动型、应对型工作的基础上，还包括：

（1）主动进行现场检查

（2）以神秘购物等方式进行调查

（3）对潜在的系统性金融消费者保护问题或关注点进行行业性调查

（4）媒体监督

（5）每年开展机构评估，对机构进行风险排名

（6）主动开展执法检查

干预型

在前边三个类型工作的基础上，还包括：

（1）新产品上市前需进行审批

（2）如造成严重危害，监管部门有权要求产品退出市场

（3）主动采用吊销执照或延期发放执照等方式

（4）对符合资质的销售人员发放牌照时，要求不断提高

注：从2007年开始，这种模式被美国、英国、爱尔兰采用，澳大利亚和欧盟也在

一定程度上采用

资料来源：James Callon提供。

四、加强金融业行为监管：英国的案例分析

危机后英国的金融监管改革中重点强化了审慎监管，但金融行为监管局也更加专注于行为监管，间接强化了金融消费者保护。

（一）金融行为监管局行为监管的目标和原则

金融行为监管局行为监管的总体战略目标是确保市场良好运转。具体表现为三个操作目标：一是对消费者进行适度保护，二是保护和提升英国金融系统的诚信度，三是促进符合消费者利益的有效竞争。金融行为监管局监管还有十项原则：一是确保消费者和市场经营者公平交易；二是保持前瞻性和主动性；三是致力于应对重大问题和问题的根源；四是采取以判断为基础（ajudgement-based approach ）的监管模式；五是要求金融机构必须考虑他们的业务行为对

消费者和市场的影响；六是分析商业盈利模式和公司文化以及二者对消费者和市场结果的影响；七是强调个体责任；八是危机发生时保持强势；九是与从业者、金融机构和消费者进行开放、坦诚的交流；十是联合行动，确保金融机构从金融行为监管局获得一致信息。

（二）金融行为监管局监管的三大支柱

支柱1：积极主动型监管（proactive supervision）。主动评估金融机构是否将消费者的利益和市场的诚信度作为运营核心。采用前瞻性方式，以判断为基础，处理可能损害消费者或市场的问题，必要时高管人员需要承担个人责任。支柱2：事件驱动的应对型监管（event-driven，reactive supervision）。当重大风险或损害已经发生时，通过快速、有力的反应，确保降低风险，防止损害扩大，并找到问题根源。支柱3：问题和产品监管（issues and products supervision）。将每个产业部门视为一个整体，分析并调查对消费者和市场的潜在风险来源，确保能够在单个风险全面扩散前解决问题。

（三）抓大放小、突出重点、分类监管

金融行为监管局依据机构规模、零售客户数量、批发业务的市场地位及潜在风险等级，把被监管机构分为四类：C1、C2、C3和C4。其中C1和C2为零售客户数量较多或批发市场份额较大的机构，由指定的监管部门进行较为频繁的针对单个机构的监管；C3和C4为客户规模和市场份额较少的机构，接受行业分类监管，针对单个机构监管的频率较低。针对不同对象采取不同的行为监管方法。金融行为监管局监管的频率和严格程度从C1到C4依次减弱。C1是金融市场上最大和最重要的参与者，接受最严格的直接监督和持续评估；C2在金融市场上的重要性仅次于C1，在两年的评估周期内接受一至两次深度评估，且每年接受一次同行业业务模式和策略分析（peer group BMSA）；C3每年接受同行业分析评估，每四年至少接受一次定期评估，也可能进行临时评估；C4主要是零售中介，按地域被分成12个组，每四年评估一次，每年评估3个区域。

（四）金融行为监管局也对部分金融机构进行审慎监管

英国审慎监管局负责存款机构、保险公司和大型投资公司的审慎监管工作，但金融行为监管局参与其中的审慎监管，主要针对资产管理公司、独立财务顾问以及抵押贷款和保险经纪公司。金融行为监管局审慎监管的目标是，在金融机构遇到资金压力或破产时，最大限度地减少对消费者、批发市场参与者和市场稳定的伤害。金融行为监管局依据机构规模、贸易活动、作为中介机构或供应商的关键或主导地位、机构破产可能对消费者和市场造成的影响、持有的客户资金和资产规模等因素，将接受审慎监管的机构依次分为P1、P2、P3、P4四大类。其中，P1的破产对市场、消费者和客户资产造成的损害最大，依次递减。根据被监管对象的风险程度，

金融行为监管局对 P1机构每两年进行一次资本和流动性评估，P2机构每三到四年进行一次资本和流动性评估。当发现任何P1或P2机构存在财务危机的迹象时，金融行为监管局将组成危机管理小组，对所有的行动措施和备选方案进行评估。

（五）金融行为监管局与审慎监管局保持良好的互动

接受PRA审慎监管的所有机构，如存款机构、保险公司和特定的投资公司，同时也接受金融行为监管局行为监管。对这些接受审慎监管局和金融行为监管局双重监管的机构，两个监管机构之间有协调机制。

五、完善我国金融行为监管和消费者保护的思考

近几年我国金融市场上的行为风险也开始增多，发生了银行柜员给消费者介绍保险产品是“特殊存款”、在保单上给消费者手写上“一年后提取”、模仿消费者笔迹在合同上“签字”、与民间融资勾结的银行网点私售频发、个人金融信息泄露、融资公司“跑路”等典型纠纷案例。这些案例又导致了各种不宜对外披露的低调赔偿/补偿、变相兑付、悄悄退保等，表明部分很好的内控政策甚至监管政策尚无法落地。这些都是金融机构的行为风险管理、监管部门的行为监管需要加以密切关注的。如果任由这些类似次贷危机前美国银行业的经营文化在我国蔓延，必将威胁金融机构的稳健和整个金融体系的稳健。目前我国金融消费者保护面临立法滞后、行为监管能力储备不充分、工作手段缺乏、人力资源不够、金融机构行为风险管理滞后、消费者金融素养不高等问题。

（一）进一步重视行为监管和消费者保护

一是应推动我国金融消费者保护的统一立法，为行为监管提供有力保障；二是要加大对行为监管和金融消费者保护的资源投入，建立行为监管现场检查和非现场监管工作体系；三是要提升行为监管能力，严肃行为监管执法，加大处罚力度；四是要关注金融批发市场参与方行为特点及其潜在的可能风险，探索建立审慎监管与行为监管有效互补的监管机制；五是要尽快建立地方政府负责的相关融资行业的行为监管体系。六是鉴于市场竞争是保护消费者的有效机制，在风险可控的前提下，应放开基层市场准入，提升市场竞争度。我国金融发展的阶段、金融产品的复杂程度和发达国家有差异，但是发展速度很快，需要我们未雨绸缪。在监管构架的讨论中，要借鉴国际经验，结合我国实际，重视对行为监管体系的研究与设计，形成相关监管部门分工明确、各负其责的行为监管体系，减少监管空白和监管重叠。

（二）预防性的事前保护和事件驱动的事后保护相结合

一是应密切跟踪、监测金融市场发展趋势与金融机构行为特点，建立行为风险识别、预警

系统；二是要建立产品评估体系，形成主动性、预防性、前瞻性的事前保护机制；三是要建立金融机构内部纠纷解决机制和独立的非诉第三方纠纷解决机制，机构和个人的责任追究机制，以及风险排查整改机制；四是要建立举报揭发（whistle blowers）机制，对有效举报进行重奖。

（三）建立行为监管的分级监管模式

对不同规模、不同风险度的机构适用不同力度和频率的监管，重点关注对市场有更大示范作用和更大影响的大型机构及高风险机构，节约监管资源，提升监管有效性。对小额贷款公司、支付机构等也应建立行为监管的分级监管模式，有系统重要性特征的机构要重点关注；同时，也要辅之相应的审慎监管体系，比如要求具备足够的财务源以确保及时满足债权人的用款需求。

（四）改善金融生态的同时适当提高风险容忍度

重视市场诚信度建设，促进形成金融机构诚信经营、消费者诚实守信的环境。一些金融消费者纠纷的本质就是交易双方的博弈，属于市场机制作用的具体表现。对这类情况需要提高政府相关部门的风险容忍度，促进消费者对自己的金融决策负责，减少道德风险的发生。政府风险容忍度如果为零，事事兜底，会导致监管部门负担增加，金融机构合规成本增加，也必然诱发消费者道德风险，甚至会弱化消费者的诚信意识，不为自己的金融决策负责。这就很难形成良性的信用环境。

（五）重视研究金融需求方即金融消费者的行为特点、系统性行为偏差和对监管政策的反馈金融管理部门需要进一步重视金融需求方即金融消费者的需求和期望，必须多听消费者对金融市场和金融管理政策的看法。相关措施的出台，要深入分析给政府、行业以及公众带来的成本。有效的金融消费者保护，要能够促进金融创新，而非阻碍金融创新。投诉数据库是反映需求方期望、反映监管政策落实情况的有效传感器之一。要重视分析投诉数据库，对频发、典型的问题产品加强干预，及时开展有针对性的监督检查，进行行业性的整改。重视行为金融学的研究与应用，帮助发现、纠正金融消费者的系统性行为偏差，及时规范、干预金融机构利用消费者行为偏差谋利的产品。

（六）重视金融消费者教育

金融知识、风险知识和纠纷解决渠道信息是金融消费者教育的重点。不断提高普及金融知识的有效性，增强消费者风险识别和自我保护能力，帮助消费者树立“收益自享，风险自担”的意识。应基于对咨询数据和投诉数据的分析，及时更新金融知识普及资料，提高金融知识普及的针对性。

参考文献：

1. 孙天琦，金融消费者保护：市场失灵、政府介入与道德风险的防范，经济社会体制比较，2012年第2期，209-217。

2. 孙天琦，金融消费者保护:行为经济学的理论解析与政策建议，金融监管研究，2014年第4期，36-60。

3. 王华庆，金融消费者保护：理论逻辑与政策框架，财经，2014年第2期。

4. 王华庆，论行为监管与审慎监管的关系，中国银行业，2014年第5期。

5. FSA, Retail Conduct Risk Outlook, 2011.

6. FSA, Retail Conduct Risk Outlook, 2012.

7. FCA, FCA Risk Outlook, 2013.

8. The World Bank, Establishing a Financial Consumer Protection Supervision Department: Key Observations and Lessons Learned in Five Case Study Countries, March 2014.

9. The World Bank, Global Survey on Consumer Protection and Financial Literacy: Results Brief, Regulatory Practices in 114 Economies, 2013.

10. The World Bank, Market Conduct Supervision in Small Countries: The Case of Armenia, 2013.

Abstract: This paper analyzes ?nancial behavior risk, behavior supervision, ?nancial consumer protection and the relationships between ?nancial consumer protection and behavioral economics. Moreover, it points out that prudential supervision and ?nancial consumer protection are in general complementary, but there are potential con?icts between them. Prudential supervision and behavior supervision ought to achieve a good balance where neither should be neglected. The sub-prime crisis indicates that the past supervisory practices are more likely to ignore behavior supervision and weaken ?nancial consumer protections. After the crisis, many countries are strengthening behavior supervisions. In China, we should improve the behavior supervisory framework based on China's current situation.

Key Words: Behavior Supervision; Consumer Financial Protection; Prudential Supervision

（责任编辑：朱太辉）