关于当前财政性投资建设项目标后管理中存在的主要问题及建议

关于当前财政性投资建设项目标后管理中存在的主要问题及建议
(2005区纪检监察调研论文二等奖；市审计局、审计学会审计论文、调研文章三等奖)
近年来，随着鄞州经济发展的快速增长和新城区建设步伐的加快，对基础性设施的投入愈来愈被各级政府所重视。

为了从源头强化对财政性建设项目监管工作，我区于2004年3月成立了鄞州区工程项目招投标中心，把全区财政性建设项目工程招投标、政府采购统一纳入中心集中交易的做法，使工程项目标前管理得到了基本的规范。

但是，如何发挥财政资金在工程建设项目中的最好效益，从我局去年对部分工程项目的审计情况来看，需要在进一步规范工程项目标前管理的基础上，着重抓紧做好工程项目的标后管理。

如2004年审计的11个项目，共核减工程款4600多万元，平均核减率高达1 3．4％。

从审计发现情况看，当前财政性投资建设项目在标后管理中尚存的主要问题有：
一、管理机构和管理人员参差不齐
目前我区政府投资工程的建设管理，基本上是建设、管理、使用融为一体的“一次性业主”管理模式，临时设立机构，临时调配人员，临时制订制度，分管领导和管理人员业务素质参差不齐，一般没有系统的管理经验，也没有内部监督机制，难以对施工单位工程项目质量和建筑材料价格和质量进行管理和监督，极易产生各种漏洞。

（一）建设单位的工程管理人员技术力量不够，缺乏专业知识和合同知识。

有的建设单位对工程建设自身缺乏管理能力，如某工程项目其工程设计方案已经专家评审，设计单位出具了施工图纸，招投标工作也已完成，并且施工单位已经开始破土动工，可有关部门却还要进行大量方案变更。

开工三个月以来，时常停工，结构设计图纸只能以联系单形式出具，返工自然成了家常便饭，施工单位出现窝工现象，损失达三、四十万而无处申诉、不敢申诉的怪现象。

（二）建设单位的工程管理人员责任心不强。

如某大楼网架工程，原投标暂定价37万元，中标单位施工后与某网架厂签订网架加工承揽合同，总价55万元，业主委派一名工程管理人员考察，并在施工单位与厂方签订的合同上签字同意，加盖了业主单位公章。

经审计核实，此合同为假合同，真正签订的合同价仅为29万元，两者相差26万元。

二、合同管理和合同内容不够规范
因多数建设单位是第一次搞工程管理，对标书和合同均委托其他部门编制，由于种种原因，又缺少深化程度，合同中的主要条款是否详尽规范，与标书是否对应等情况，不能很好地把握，对合同中存在的问题不能及时发现。

（一）合同的签订与中标书的实质性内容相违背。

如某大楼安装工程通过招投标，施工单位中标价601万元，并承诺愿意以中标价的3%支付给总包单位，作为总包配合管理费，而在合同中却又特别注明由建设单位支付，严重违背了招投标管理办法规定。

又如某工程，施工单位在投标书中明确承诺：“如中标，我方保证使工程质量达到钱湖杯，若违约则按结算总价的70万元作为违约金。

”但中标后签订的施工合同中改为：“如不达到优良等级则按每平方米建筑面积罚款10元。

”后该工程评定为合格，质量罚金只罚7万多元，与原来的承诺相差63万元。

（二）合同条款不明确。

凡按施工图预算进行公开招投标的项目，合同规定以中标价为合同价一次性包干，工程变更另行计算。

但工程结算中往往存在因合同不明确而发生争议。

如某工程在主楼招标前的招标答疑书中未将钢筋量差调整情况说明，而在签订的合同中又加一条：“工程钢筋用料按实际配料结算。

”就该一条款就多计了费用20万元。

三、工程非正常变更和联系单较多
由于设计比较粗放，在施工设计中遇到的实际问题，如技术问题、地质问题、材料应用等都反映出设计的诸多低水平，甚至不到现场不负责任的问题。

加之监理市场不够规范，监理人员素质较低，造成各类问题突出。

（一）工程设计质量粗劣，造成工程造价增大。

设计质量的好坏不仅影响工程质量和使用功能，也直接影响工程的投资效益。

如某工程，在审计过程中发现部分施工图纸设计中存在错、漏、缺以及前后矛盾的现象，严重影响工程造价编制的精确程度，造成工程量漏项或项目内容无法表达清楚，导致施工过程中的索赔。

再者，施工过程中变更较多，特别是一些装饰工程，设计深度不够，细部不细，有的只有示意图，无详细结构图纸，既不便计价，也根本无法按图施工，如某工程的设计图纸不太明确，工程变更较多，所出具签证的联系单就达400多张，涉及造价约600万元。

（二）由于部分业主和监理人员对定额规范不太熟悉，容易造成联系单的重签、误签、错签。

集中表现为：签证的内容模糊不清，缺乏准确性；签证的内容前后矛盾或重复，工
程量远远大于实际完成的数量；材料设备签证价格弄虚作假，明显高于当时的市场实际价格；事后补签，根本不符合实际情况。

如某附属工程经联系单签证上报的增加工程造价约60万元，经审计核实，实际新增工程造价仅为10万元。

四、施工单位诚信不足，中介审计良莠不齐
由于个别施工单位缺乏诚信，施工过程偷工减料，以次充好，工程质量存在严重隐患。

加上一些社会中介机构在工程项目决算审计中责任性不强，致使工程结算水分淋淋。

(一)部分施工单位严重丧失职业道德。

如某项目一期工程，外墙面设计为4毫米厚的铝塑板，建设、监理单位对此作了事实签证。

审计发现实际厚度仅为3毫米，不仅影响工程的造价，还影响到工程外观质量，房屋交付使用不到二年，铝塑板已局部脱落，后又进行反修，损失将近一百万元。

（二）有一些中介超越自身能力承接复杂业务，不负责任且缺乏客观公正。

我局通过对一些中介已审项目进行复审，发现水分较多，如某工程经中介审计已核减结算款74万元，我局复审后又核减了116万元。

又如，某项目土建、水电、暖通工程委托中介审计，已核减184万元，我局在此基础上又核减228万元。

究其原因，一是中介组织以盈利为目的，为考虑成本因素，审计时往往重图纸、联系单等书面资料，轻实地测量。

二是中介审计属受托业务，一般业主认可的，他们也同意，对是否违反有关法规？价格是否严重偏高？等问题没有进一步深入。

上述标后管理中出现的问题，究其原因，关键是制度规范不够、责任落实不够。

目前国家建设项目在实施过程中至少缺乏两个制度：一是业主和现场管理人员的权利、责任及奖罚制度；二是工程管理全过程的监督机制。

由于没有制度的制约，管理中就不可避免地出现了一些随意性和漏洞。

为进一步提高财政性投资项目标后管理的水平，节约国家建设项目的投资成本，防止国有资金流失。

现对财政性投资建设项目的标后管理提出如下建议：
一、加强统一管理
由于“一次性业主”往往集建设、管理、使用于一体。

由于业主为了提高建设档次，只好同意设计变更，增加工程投资，最终导致投资失控。

且由于管理不专业，各自为政，导致虚增工程造价，最终使政府投资资金受到损失。

何况各个工程管理单位都有各自所辖的内设
机构、人员，这势必影响人力、财力资源的高效配置，增加工程管理支出。

为此，建议改革现行政府投资工程建设管理模式，成立统一的政府投资工程建设管理机构，统一实施对新开工政府投资工程的建设管理，变“各自为政”为“统一作业”，采用专业化的管理，以保证高效优质完成政府投资建设工程，从源头上杜绝建设工程由于“一次性业主”管理所带来的弊端。

二、健全合同内容
首先建设单位要高度重视合同的签订，严格按照招投标实质性内容，尤其是要在合同中明确兑现施工单位投标时的种种承诺，签订合同时应对照招投标文件，斟酌每项条款，必要时商请有关专业人士参与。

其次，应完善合同履行与全过程管理，为保证工程招标的实施效果，必须对中标工程造价（特别是区重点工程）的动态变化进行跟踪监督，对不符合有关法规的行为应及时指出、纠正，特别应防止“阴阳合同”对建筑市场的危害。

最后，为保证实行国家建设项目“必审制”，切实履行好国家建设项目审计监督职能，建议能否在工程合同的条款中明确加上“此工程竣工决算以审计为准”这样的条款。

以规避审计中出现的不必要的法律诉讼问题。

三、强化施工监管
首先各部门、各单位和各镇（乡、街道）要建立完善财政性投资建设项目管理机构，充实专业技术人员，同时，要切实加强工程管理人员的业务素质培训和职业道德的教育；理解掌握区委、区府等有关单位制订印发的关于财政性基本建设项目和资金管理的政策规定，了解建筑市场供求和价格信息。

其次，加强日常施工现场监督，严格要求施工单位按图施工，防止偷工减料，重点关注隐蔽工程，并及时做好隐蔽工程记录；建设单位应慎出联系单，对涉及工程造价的变更进行有效的控制，强化变更制度，细化变更权限，达到有效控制工程造价的目的，建议发展改革和建设主管部门要制定出具体的控制工程项目中期变更的可操作的实施办法。

此外，要进一步规范监理市场，加强对监理市场的检查监督管理，注重发挥监理单位的作用，使其承担起应有的责任，以促进工程建设监理规范化，确保工程质量，提高工程投资效益。

四、加强外部监督。

监察、建设、审计、财政等部门要加强对政府工程项目的监督，建立责任追究制，可参照领导干部经济责任审计的做法，实行国家建设项目责任领导和责任人员工程管理责任制，对
因管理不到位而造成国家资金浪费的，要追究其党纪、政纪直至法律责任。

建议区财政性建设项目监督工作领导小组定期召开会议，及时分析工程管理中存在的倾向性、苗头性问题，对审计中查明的问题进行通报。