影响农民收入增长的体制性障碍

［15］查尔斯·沃尔夫，谢旭译：《市场与政府：权衡两种不完善的选择》，中国发展出版社1994年版。

［16］查尔斯·林德布洛姆，王逸舟译：《政治与市场》，上海三联书店1992年版。

［17］施坚雅，史建云、徐秀丽译：《中国农村的市场和社会结构》，中国社会科学出版社1998年版。

减轻农民负担，增加农民收入是事关农村经济发展和社会稳定的战略性问题。

笔者认为，增加农民收入是一个系统工程，涉及“三农”问题的根本，不是调整种植结构这类方法所能解决得了的；只有从政治体制、经济体制上才能抓住影响农民收入增长的根源，也才能找到解决农民收入问题的治本之策。

一、影响农民收入增长的体制性障碍之一：政府失灵1.政府失灵的表现之一：城乡治理的两极化。

要增加农民收入不能仅从农村这个圈子来找方法，因为影响农民收入增长的最根本的原因还不在农村本身，而在城市，其中的关键在于城乡分治体制以及由此带来的农村与城市发展的两极化，即有关学者所概括的一种新的“一国两制”：城乡分割，一国两策。

（注：参见陆学艺：《“农民真苦，农村真穷”？》，《读书》2001年第1期，第6页。

）在经济发展平和的条件下，农村向城市作出的是常规贡献，而当经济发展出现波动，国家首先牺牲的是农民的利益，保住城市利益，此时农民作出的牺牲更多。

远的如1957年大炼钢铁时，经济发展过热，很多农民进入城市、进入工厂，成为“非农”，但是在随后的经济大调整中，首当其冲的就是这些农民，这部分从农村转移出去的农民又被遣送回乡，重当农民；近的如1996年后，城市下岗职工增多，城市就业机会减少，为保护下岗职工利益，各地再就业工程大多通过政策法规清退农民工、临时工，为下岗职工腾出岗位。

国家这种政策选择有其理由：城市稳定关系全局，因为城市工人没有土地、缺少生产资料，一旦这些人不稳定，就会影响社会安定局面。

而农民有可以活命的土地，牺牲了一部分农民的利益，不会影响到政局的稳定，加上农民生活的空间不象工人那样集中，容易分化矛盾，不致造成尖锐的冲突，不会像下岗职工那样动辄到政府门口示威静坐。

城乡分治为城市工业化发展奠定了基础，但是，当工业化发展到一定程度，进一步牺牲农民的利益，必然影响工业的发展。

当前出现的通货紧缩现象，就与农民收入过低有关。

著名学者林毅夫曾指出：增加农民收入，对城市经济也会有促进作用。

唯有农村实现现代化才能促进中国工业的现代化。

现阶段中国的农村正在从传统农业向现化农业转变，农业的现代化现在正是需要工业进行反哺的时候，即使进入现代农业阶段，也需要工业来稳定地反哺和保护。

只有这样，才能避开农业生产的自然风险、市场风险和体制风险。

工业越发达，反哺的力度也就会越大。

沿海一带工业发展很快，特别是乡镇工业发展快，反哺农业的力度也就越大，农民收入就能稳步增长。

2.政府失灵的表现之二：财税体制的集中化。

自从1994年实行分税制以来，中央财政和政府宏观调控能力大大增强，中央对地方的控制也增强了。

但是，分税制主要规定中央政府与省一级政府之间的事权划分，确定两者之间的分税范围，却没有规定省以下政府之间的财权关系。

分税制实行的结果是省政府对地级市政府实行财政包干，地级市政府又与县、区政府实行财政包干。

这样逐级包干，好的财源总是被上一级政府抓走，其结果是地级市以上各级政府的财政有保证，而县乡政府的财政常入不敷出，据有关资料显示，全国50－60％的县政府和75％的乡政府发工资都有问题。

另一方面，由于农村经济发展的后劲不足，盈利的企业很少，县乡吃皇粮的人很多，僧多粥少，加上财政收入不足，工资不到位、少发的现象比比皆是。

可以想象，在一个连工资都难以有保证的地方，公务员实施行政行为的公正性能有多大的保证，根据管理学的常规，管理者的低成本往往导致管理效果的高成本。

财税体制的集中化直接导致了县乡财政赤字。

从税收得不到足够的钱，县乡政府以及村委会（注：按宪法和村民委员会组织法规定，村民委员会是村民自治组织。

但实际上村委会仍承担着一定的政府职能，具有“准政府”的特点。

）在进行管理时出现如下政府失灵：其一，县乡政府在进行政务活动时，常把创收当作第一位的要事来抓。

公务员如果工资都发不出，行政权力就会向行政主体方面倾斜，政府决策往往在考虑公共事务管理时，渗入行政主体自身利益需求。

因此，出现各种名目的乱摊派、乱集资、乱收费，就不足为奇了。

而这些费用最终都落在了农民的头上，农民收入有限，可负担却很重，农民收入问题也就越发严重。

其二，农村基层政府增加农民负担已为中央所明令禁止，农民也在自觉地抵制，因此，政府靠增加农民负担来解决财政赤字越来越困难。

没钱怎么办？政府不能关门，政府无法运转社会也就无法正常运转。

因此，县乡政府以及村委会举债发薪已成了普遍现象。

有关资料统计：“三农负担共计近20000亿之巨，按6％利息计算，年需要利息1200亿，就是贷款还款期平均放宽到十年还完，不再增加农村集体贷款和借款，一年也需要平均还本付息近2600亿。

十年期间，分摊到每一个县，平均每年需要还本付息一个亿，平均到每个乡镇每年要还本付息580万元。

”（注：周天勇：《债务、吃皇粮与三农经济发展》，《中国经济时报》2001.8.31。

）农村基层政权的债务最终还是要靠征收农民税费来还。

3.政府失灵的表现之三：行政指导的指令化。

干预经济是政府的一项重要职能。

政府要有效地干预经济生活必须掌握全面准确的信息。

就我国情形而言，由于信息渠道不畅通、信息技术手段的落后以及普遍存在的人为‘搀水分’等原因，政府要及时地得到全面准确的经济信息更属不易，且获取信息所需要的高额成本，也限制了政府在这方面的努力和实际功效。

（注：周明生、金太军等：《论当代中国政府经济职能的战略性重构》，《学习与探索》2000年第5 期。

）实施行政指导是农村基层政府推行积极行政的一个重要手段，也是必不可少的。

但是，农村基层政府，特别是乡镇政府实施有效的行政指导，尤其是有关市场信息的行政指导却是勉为其难。

其原因：一是乡镇政府的信息渠道并非总是畅通的，而且信息的来源单一，主要依靠上级政府提供；二是乡镇财政困难，很难挤出一定的费用来收集有关信息，而信息的获取却往往需要高额的成本；三是乡镇信息处理的人才匮乏，在我国大多数乡镇高层次的人才很少，乡镇拥有计算机也少，能利用互联网的乡镇更少；四是乡镇缺少收集信息的积极性，因政府行政是非盈利的，政府进行行政指导是政府的职责所在，而收集信息却要高额的成本，这种成本是不应向使用者转移的，因而制约了乡镇收集信息的积极性。

正是由于行政指导信息的获取存在诸多困难，所以乡镇行政指导中领导“拍脑袋”决策的事时有发生。

乡镇领导“拍脑袋”决策难保决策的准确性，而一旦失误，损失只能由农民独自承担。

按理说，农民对于行政指导可采纳也可不采纳，但是乡镇领导往往为了推行其“规划”，强制要农民执行行政指导，如强制种烟草、种果树、种药材等。

在现阶段，由于乡镇管理水平不高，行政指导往往变成行政指令，强制的行政指令直接妨碍了农民经营自主权，挫伤了农民生产的积极性，影响了农民投资的力度，最终影响到农民收入的增长。

4.政府失灵的表现之四：管理目标的自利化。

政府的管理目标和存在依据是为公共事务服务，提供公共物品。

（注：参见王广正：《论组织和国家中的公共物品》，《管理世界》1997年第1期。

）但是，对于农村基层政府来说，在提供公共服务的同时，也存在管理目标为自身利益服务的倾向。

产生这种自利性的原因有：其一，基层政府具有扩张行政权力的欲望。

“很少有人能够抵御增加他们自己的影响或权力的诱惑。

政府也是如此。

它们常常倾向于做的既多又长。

”（注：［美］保罗·萨缪尔森／威廉·D ·诺德豪斯：《经济学》第12版，中国发展出版社1992年版，第1190页。

）各级地方政府常常想方设法建造漂亮的政府办公大楼，购买高档的小汽车。

每一位领导上任以后，总想“为官一任，造福一方”，总想有所建树，这样一方面可在群众中树口碑，另一方面为升迁做好准备，由此很多形象工程应运而生。

更要命的是每一位领导的形象工程往往不同，前任领导的形象工程可能是种大棚蔬菜，后任领导的形象工程可能是种果树，指导农民生产往往成了一些官员树立政绩的手段。

农民在政府行为中往往不知所措，种了挖，挖了再种的事并不少见，社会财富的损耗太大，农民不堪重负。

农民收入的增长，缺乏长期的规划，很难产生规模效应。

其二，乡镇政府机构和人员膨胀的限制措施少。

政府不以营利为目的，政府机构的膨胀在缺少控制措施的前提下，有其必然性。

政府以提供公共服务和公共物品为己任，公共物品越多，服务越周到，就说明政府是有效的政府，是为民的政府，但是，提供这些产品，政府也需要花成本，更需要大量的公务员去完成，人越多能办的事当然就越有条件干好。

所以，乡镇政府对于臃肿的机构和庞大的公务员队伍并非十分排斥。

其次，在机构改革过程中，上级政府可以将富余人员分流到下级政府或盈利的企业或事业单位，而到了乡镇这一级，再也无可分流的下级政府了，乡镇本身人员就多，加上上级政府分流来的人员，乡镇集中了大量的富余人员。

再次，当前乡镇企业不景气，大中专毕业生、转业复员军人，一个个削尖了脑袋往政府部门钻，个个都想吃皇粮。

乡镇政府吃皇粮的人太多，在税源不足的情况下，财政成了吃饭的财政，甚至连饭都吃不饱。

一个连饭都吃不饱的政府仅靠政府自律而不向农民伸手是不可能的，这就是我国绝大数农村政府的现状，农村基层政府管理目标的自利化有其存在的社会根源。

政府变为为自己服务，使政府管理失灵。

农民负担加重，相对来说收入就减少了。

5.政府失灵的表现之五：乡镇政府的农场化。

不管是行政指导的指令化引起政府失灵，还是管理目标的自利化引起政府失灵，两者都在不同程度上涉及到了政府在农村经济发展中应当充当什么样角色的问题，也就是“农村政治发展问题。

”（注：党国英《农村发展：真的遇到困境？》，转引自新浪网财经周刊第六期（finance. sina. com. cn）2000年11月10日。

）农村政治发展问题的实质是政府在对待农村问题上，是由政府来指导发展，还是由农民自主发展，也就是说农村的发展权是掌握在政府手里，还是掌握在农民手里。

理论界对于政企问题谈得很多，同时也认同政企必须分开，但是对于农村中乡镇政府与农业的关系（以下简称“政农关系”）却很少涉及，似乎“政农关系”已经很清楚了。

其实，“政农关系”并未真正解决。

由于理论上缺少对“政农关系”的全面的权威性的阐述，在对待“政农关系”上，作为拥有行政权力的政府往往把农村的发展权片面地理解为“政府发展权”，并滥用这种权力，把农村变成了乡镇政府的“农场”。

乡镇政府直接组织经济的动力和措施大大加强，政府干预农村经济的力量非常强大，在“调整农村经济结构”的口号下，乡镇政府大力推行小圈子内的“小计划经济”。