公共危机的应急管理与政治合法性的关系_以汶川大地震为个案

云南行政学院学报2009年第6期收稿日期:2009-07-20公共危机的应急管理与政治合法性的关系)))以汶川大地震为个案淳于淼泠,梁 晓(西南政法大学政治与公共事务学院,重庆,400030)摘 要:在危机事件频发的现代社会,通过有效预防和应对危机并降低危机事件带来的损失,进一步塑造政府的良好形象、巩固政府管理的合法性,成为各国政府与社会广泛关注的课题之一。

本文以/5#12汶川大地震0为例,试分析政府的危机事件应对举措对其政治合法性的影响。

关键词:危机;危机管理;政治合法性;风险政务中图分类号:D631143 文献标识码:A 文章编号:1671-0681(2009)06-0085-04作者简介:淳于淼泠(1957-),女,山东黄县人,西南政法大学政治与公共事务学院教授、硕士生导师,主要从事公共管理、危机管理方面的研究;梁晓(1984-),山东青岛人,西南政法大学政治与公共事务学院硕士研究生,从事公共管理、危机管理方面的学习与研究。

一、公共危机与公共危机管理的界定近年来,世界上各种社会公共危机事件不断发生,例如1995年的日本坂神大地震、2001年美国911恐怖事件、2003年东亚非典疫情、2004年的印尼海啸、2005年新奥尔良飓风灾难、以及我国刚刚经历的/5#12汶川大地震0,,可以说,人类社会的发展始终伴随着与各种危机的相互抗衡、相互斗争。

随着信息多元化和经济一体化进程的开展,各国公共管理在普遍复杂化的同时,也对其他国家公共管理产生一定的影响。

因此,各国都必须对于公共危机的预防提高警惕,多方面寻求建立有效的国际危机管理体系及进行相关的立法研究,以保障本国的安全和利益。

/政治学的一般性原理告诉人们,当今世界所有国家内部都会存在发展程度不同的各类社会矛盾,这些矛盾在特殊情况下都有可能发展成为社会危机。

0对各国政府来说,社会政治稳定是其共同追求的基本政治目标,也是一切社会赖以生存和有序发展的基本条件。

因此,公共危机的出现,对于执政党来说是一个巨大的考验,直接关系到其执政地位及其前途命运。

危机应对与危机管理机制作为一个国家捍卫自身安全、维护自身利益的重要手段,受到了各国政府与学者的重视与肯定。

1、危机与公共危机人类社会从未放弃对危机的反抗与反思,从20世纪中后期开始,人们开始致力于危机管理研究。

对于危机,赫尔曼将其定义为一种形势,在这种形势中,决策者的根本目标受到威胁,做出反应的时间有限,形势的发生出乎决策者的意料。

罗森塔尔和皮内伯格将危机定义为/对一个社会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁,并且在时间性和不确定性很强的情况下必须做出关键性决策的事件。

0对于公共危机,国内有的学者将其定义为/一个事件突然发生并对公众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的状态。

0有的学者将其定义为/在公共领域内发生的危机,即危机事件对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁,给公众的正常生活造成严重影响,,0美国学者罗森豪尔特认为公共危机/是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其关键决策的事件。

0通过比较学者对于公共危机内涵的界定,可以总结出公共危机具有以下几点重要的特征:社会性、公共性、突发性、破坏性、扩散性、无序性、紧迫性、不确定性及结果的双重性等等。

而引起公共危机的原因也是多种多样的,有社会因素、自然或环境因素、政治因素、经济因素、文化因素等等,有时各种因素还会存在交叉出现的状况,使得公共危机更加难以应对。

从本质上看人类社会的发展,可以将其看作是一个双重的/契约化0过程。

包括人类与自然的和谐以及人类社会本身的和谐稳定两大部分。

按照/契约0的观念来对危机现象进行分析,可以分为人类与自然契约的破坏及人类社会契约的破坏。

前者是指由自然现象引发的社会危机,后者是指各种人为的危机现象。

我国发生的/5#12汶川大地震0就是由自然环境因素引起的、对人类生存发展及其所依存的条件和环境具有极大破坏力的突发性公共危机。

这次的危机事件,已经给我国带来了巨大的人员及财产上的损失,受到了国内外的广泛关注。

2、公共危机管理日本学者龙泽正雄从组织管理的学科视角对危机管理进行了论述。

他认为,危机管理的流程是发现、确认、分析、评估、处理危机,在每一个具体的操作阶段,都必须以/效用0为目标)))即/如何以最小的费用取得最大的效用0。

从公共管理的视角来看,公共危机管理就是以政府为主导,预防及处理公共危机,减少危机损失并保持社会稳定,恢复公众对政府的信任的一套管理体系。

从经验主义的角度来看,政府危机管理就是建立一套明确一致的运行规则、政府与公众确立价值共识和恢复公众对政府的信任,也就是解决维护合法性的问题。

公共危机管理的主体主要是政府及其他公共机构,首要目标就是为社会提供公共安全,具体说来,就是保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定、提供公共产品。

霍布斯认为:/自然法的最高原则是追求和平,国家作为自然法的后盾大于一切人的权利,使人们的安全得到保障。

0当今发展中国家应当重视的是在现代国家体制之下建立社会危机管理体制与机制的理论涵义,将危机管理体制与机制的建设纳入国家法治与法制建设的轨道,也就是将危机管理体制与机制的建设法制化。

在长期的实践中,各国政府可能积累了许多处理公共危机事件的经验。

但从总体上看有些方面仍有待提高,例如缺乏危机管理意识、对复杂局面和重大事故缺乏快速感知与反应能力、没有接受过危机技能培训,缺乏危机决策知识、决策者不能从危机事件中吸取教训,导致类似事件重复发生、缺乏综合型高技能的危机决策人才等等。

在/5#12汶川大地震0中,我国政府采取了极其果断并有效的处理措施。

首先,集中一切力量抢救被困群众,组织各种医疗机构和抢险部队奔赴灾区对灾民进行救助,将人民的生命安全作为首要目标;其次,积极组织卫生部、水利部的专家对灾情进行分析,以预防由地震引起的其他灾害对人民群众造成二次伤害,例如瘟疫和洪涝灾害等;第三,通过媒体将危机事件第一时间向大众公布,包括当地灾情、死亡人数、地震局的权威发布、政府采取的救援措施、专家的讲解、各方面的反应等等,号召全国上下对灾区进行各种支援,例如捐款、献血、招募志愿者等,并且有效控制各种容易引起群众恐慌的谣言,消除恐慌。

我国政府在本次汶川大地震事件处理过程中的种种措施,不仅体现了政府以民为本及信息公开等方面能力的提升、树立了政府良好的形象,也为增强政府对社会进行有效管理的合法性提供了有力支撑。

二、政府的风险政务建设与政治合法性政府在公共危机管理工作中担负着不可忽视的职责,因此,政府在处理危机事件过程中的表现就成为衡量其政绩的重要尺度,也是获得民众支持、取得稳固的政治合法性地位的重要途径之一。

1、公共危机管理中的责任分析(1)无论是从道德、法律还是能力上来看,政府在公共危机中都应该承担主要的责任。

维护公共安全是现代国家的首要责任,公共危机管理是政府的重要职能,政府作为公共事务的管理者,有责任也有义务预防各种危机事件的发生,政府对危机事件预防工作的效率和效果直接体现了其执政能力,也关系到政府的公信力与执政形象的树立。

另一方面,由于公共危机具有突发性、破坏性、扩散性、紧迫性等特点,公民个人和社会往往不具有解决危机带来的伤害和威胁的能力,只有政府具备在公共危机处理过程中承担领导职能和主要责任的能力。

一个有效的政府在危机应对过程中所发挥的主要作用,不仅体现了政府职责的履行,也关系到政府在公民及社会中的公信力和政治合法性的巩固及加强,这也是任何个人和社会组织都不能替代的。

在公共危机发生和治理期间,尤其可以检验政府的责任意识和责任能力。

政府在公共危机应对过程中的主要责任,包括对公共危机信息的收集及处理、采取应急措施控制危机发生和蔓延、投入必要的资源及社会动员、对由于政府管理危机的行为导致有关社会公众利益受损进行补偿、保持社会稳定及恢复正常社会秩序等等。

政府对危机事件的处理过程中,是否将人民利益的维护作为其首要的目标和最终的归宿,是政府政治合法性的基础。

即亚里士多德所谓的/政治上的善即是公正,也就是全体公民的共同利益。

0可以说在亚里士多德的政治思想中,始终带有建立政府的政治合法性的思想。

政府在危机处理过程中的效率,是衡量政府有效性的重要标准。

面对社会公共危机的威胁及危害,政府必须深入研究危机的特点,积极采取各种应对措施,最大限度地降低各种损失,尽早消除危机的危害。

危机消除后,政府还应该总结经验和教训,不断增强危机防范能力,预防危机的再次危害。

在/5#12汶川大地震0的救助工作中,充分体现了我国政府在危机管理中的主导作用。

我国政府不仅在第一时间组织了各种救援队伍奔赴受灾现场进行救助,国务院总理温家宝也在第一时间亲临现场安抚受灾群众、指挥救灾工作的开展。

中国人民解放军总参谋部在灾后迅速启动应急预案,指示成都军区所属部队投入抢险救灾。

与此同时,各级地方政府也积极组织募捐活动,为救灾工作提供支援。

(2)其他组织在公共危机管理中也应该承担一定的责任,例如非政府组织、引发公共危机的企业、各种保险机构等等。

区别在于,引发公共危机的企业所承担的责任是法律责任,而非政府组织大多是承担道义上的救助责任,保险责任则属于救灾形式的一种。

发展非政府组织对社会公共危机积极开展救助活动,有利于巩固政府的政治合法性基础。

在面临公共危机对社会造成损失或侵害的时候,也许政府存在所谓的局限性,即不能对受灾群众给与全面的照顾与赔偿。

在此情况下,非政府组织的存在就异常重要,例如各种社会救助机构在公共危机救助过程中所发挥的积极作用。

因此,非政府组织是巩固政府政治合法性的重要社会力量,国家为了巩固政治合法性、克服政治危机,必然会推动非政府组织的发展。

二者是一个互动的关系。

面对特大自然灾害,非政府组织应组织社会力量,各尽所能,出资出力,协助政府和灾区人民抗震救灾。

各基金会、行业协会、民办非企业单位、非营利组织等各类非政府组织应当积极参与抗震救灾以及灾后重建,充分发挥各自的优势和力量,协助灾区群众共度难关,重建家园。

在/5#12汶川大地震0中,中国红十字基金会、中国扶贫基金会、中国初级卫生保健基金会、中国青少年发展基金会等十二家基金会和民间公益组织,呼吁发挥非政府组织的力量,共同支援灾区,关注灾后重建。

(3)积极争取国际性组织和地区性组织在资金、人员、技术、教育和培训等方面的支持,同时加强与国际组织在信息方面的沟通。

通过全球合作,一方面可以在危机应对过程中获得更多帮助以尽量减少各方面的损失,另一方面可以提高危机管理的效率并获得更多的经验。

例如在本次的/5#12汶川大地震0中,国际红十字会等组织及各国政府都对我国进行了经济及物资上的捐助;日本等国派遣了专业救援队并携带先进的救援设备奔赴灾区,来协助我国进行救助行动。