008资源与环境约束下的城市土地使用与交通一体化规划

资源与环境约束下的城市土地使用与交通一体化规划——以河南省漯河市总体规划为例王燚苏海龙仝磊【摘要】土地使用与交通协调发展的重要性已得到广泛认可，但受限于两者之间错综复杂的关系，以及我国规划编制的特殊性，众多精确的一体化模型并不适用于我国的城市规划编制。

2010年住房与城乡建设部提出的城市综合交通体系规划须与城市总体规划同步编制的规定，为推动土地使用与交通一体化规划工作提供了政策和体制基础。

本文从辅助规划决策的角度，提出了适用于我国城市规划编制的土地使用与交通一体化规划支持流程，以漯河市总体规划编制为例，分空间规划支持和交通规划支持两个阶段，以可达性优化作为两者之间的动态反馈，同时引入情景规划思想应对未来城市发展政策的不确定性，并基于资源与环境约束的指标体系对不同情景规划方案进行评价和优选，在总规层面实现了土地使用和交通的互动与协调。

【关键词】土地使用；交通；一体化规划；决策支持；情景规划城市土地利用与城市交通规划的相互关系一直是城市规划研究的重点之一[1]。

国内规划界很早也对这两者之间关系的重要性有充分的认识，从上世纪60年代的Lowry模型开始，国内外众多学者在这一领域进行了探索与实践，并取得了非常瞩目的成就[2][3]，但多年来实践效果欠佳，其原因也非常复杂。

过去的三十年，在城市化和工业化的带动下我国城市呈高速增长态势，但这一过程是以巨量的资源与能源消耗为代价，目前这种粗放式的经济发展在资源紧缺的背景下已经难以为继，而经济结构平稳转型将是未来城市发展的最大背景和动力，这将引起社会资源与能源利用方式的深刻转变。

因此，实现资源与环境约束下的土地使用与交通协调发展将是我国城市可持续发展转型的必然要求。

1．在我国土地利用和交通一体化规划困境和机遇并存1.1 缺乏有效的部门协调机制VS国家层面上的政策推动实现城市土地使用与交通协调发展的关键，是要从规划编制的源头来思考两者的互动协调机制。

一方面，我国传统的土地使用规划尤其是城市总体规划往往从政策层面落实空间布局，缺乏定量分析的技术支撑，而交通规划注重定量分析，往往很少从战略层面考虑交通设施对城市空间拓展的影响。

另一方面，土地使用规划与交通规划分属不同的职能部门管理，城市总体规划编制与城市综合交通体系规划编制均是独立编制[4]，缺乏有效的部门协调机制是造成两者不能整合的重要原因之一。

然而，好消息是住房与城乡建设部于2010年2月颁布的《城市综合交通体系规划编制办法》[5]中，第五条明确提出“城市综合交通体系规划应当与城市总体规划同步编制，相互反馈与协调”。

《城市综合交通体系规划编制办法》是根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规由住建部制定的部门规章，表明在国家层面上提出对城市交通规划的编制要求，为进一步推动土地使用与交通一体化规划提供了有力的政策支持。

1.2 难以应用的复杂一体化模型VS我国规划编制的特殊性需求城市空间分析和交通规划方面的著名学者Tomas de la Barra曾说过，“模型是对现实世界的高度概括”。

模型自身的概括性不可避免地在模型和现实之间产生了一定距离，缩短这一距离是科技进步过程中长期而不懈的努力[6]。

由于土地使用与交通互动关系的复杂性，城市用地与交通模型的开发和应用经过了一个逐步深化和不断完善的过程，包括空间微观经济学、空间交互作用方法、集计型模型、投入产出框架和随机效用理论以及离散型选择模型的应用等，模型表述客观现实的能力和分析预测的准确性不断得以改进。

相应的，对数据类型和数据质量的要求也越来越严格和复杂，这在一定程度上约束了模型应用的灵活性。

然而，我国规划编制有其特殊性：一方面，土地为国家所有，土地使用不会按照市场价格信号机制运行；另一方面，对其影响最大的因素是城市发展政策，政府行为占主导。

因此，基于市场经济原理模拟的复杂的一体化模型并不一定适用于我国的规划编制，而应重点关注其对于规划决策的辅助支持，即对于我国的规划编制来说，探索和建立一种用于定量化辅助规划决策的一体化模型更有实践意义和应用价值。

2．适用于我国规划编制的土地使用和交通一体化规划支持策略2.1 实现规划层次上的无缝对接，明确总体规划中的空间布局对应于交通规划中的交通发展战略规划编制对接层次需要进一步清晰化，空间规划系统与交通规划系统构成方式不完全一样，空间规划一般根据空间尺度不同分为宏观、中观以及微观三个层面，而交通规划则是由总系统与各分项子系统构成，因此要实现协调发展首先要梳理清楚规划对接层次。

城市规划一般包括城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划三个层面，而城市综合交通体系规划是总系统与子系统的构成方式，子系统包含道路网系统、公共交通系统等等。

因此，如何衔接两种不同构成方式的规划是推动土地使用与交通一体化规划最基本的前提，只有规划层次对接清楚了才能进一步对接好该层面需要的数据类型、数据尺度以及相关性。

土地使用与交通一体化规划支持主要是针对城市总体规划层面空间布局提供支持，如图1所示，与其对应的综合交通规划的内容是交通发展战略。

图1 土地使用与交通规划系统对接层次示意图2.2 体现出资源与环境的约束，构建基于资源与环境约束的规划评估指标体系随着我国经济社会的快速发展，城市空间拓展与环境保护冲突日益严重，能否降低资源消耗与环境恶化的风险是城市空间布局最大的挑战。

因此，在对用地与交通相互关系研究中需转变思路，应体现出资源和环境的约束，增加对节能和环保的关注，以通过土地使用与交通的协调发展来减少土地资源消耗与交通能耗。

可将环保作为目标函数放在土地利用与交通一体化模型中，构建基于资源与环境约束的规划评估指标体系。

2.3引入情景规划，应对城市未来发展的不确定性城市规划及交通规划均是针对未来十年或二十年的发展计划，因此，在编制规划中不能完全运用对现状规律的认识采用线性外推的方式预测未来的发展，还需要考虑未来城市发展的不确定性。

而影响这些不确定性的关键因素是可以分析得到的，一体化规划支持系统必然需要能够结合这些关键因素构建未来发展的情景，从而利于历史规律外推及未来情景逆推两个方法预测未来的不确定性，有效准确地制定用地规划和交通规划。

传统的土地使用与交通规划编制体制是一种线性的规划编制思路，即通过人口预测得到居住及就业用地需求，结合土地适宜性评价确定若干个不同的规划方案，通过与地方决策者或规划专家沟通确定最终的空间布局，而交通规划以此为始点，沿用土地使用规划的道路网以及规划的出行量，最终通过校核路网得到最优的交通发展模式。

这种传统的规划编制方法无法应对快速的城市增长，尤其是无法应对未来发展政策的不确定性。

因此，国内外学者逐步引入企业管理中常见的情景规划（scenario planning）思想来解决规划编制中遇到的不确定性问题，即根据影响未来的关键项进行分析归纳，确定未来最有可能出现的若干情景并提出规划对策。

引入情景规划，在空间规划及交通规划中分别实现不同空间发展政策及交通发展政策的比较（见图2和图3）。

图2 城市总体规划中情景规划思想的应用图3 城市交通规划中情景规划思想的应用2.4核心在于城市空间结构与交通的互动反馈的技术实现土地使用与交通一体化规划的关键就在于两者之间的互动反馈。

针对一体化规划支持，交通对土地使用的影响分两条路径实现反馈，第一条反馈路径是基于可达性优化的途径，即土地开发的类型以及强度引起的交通量有可能造成交通拥堵，从而降低城市局部的可达性，而可达性作为空间供给的评价依据进而影响了用地需求在空间上的分配，将新分配的土地使用重新输入到交通模型中获得起讫点之间新的可达性，最后进行多次循环-反馈过程，直至模型达到相对平衡。

第二条反馈路径是将不同交通发展模式对空间结构支撑及优化进行对比分析，并对不同交通模式的方案进行评价：一方面有助于选择适合于特定城市空间结构的交通发展模式，另一方面可以指明在目前空间结构及交通模式下，应该从哪些角度去优化用地。

3．城市土地使用与交通一体化规划支持流程对应于以上策略，本研究主要从城市总体规划编制层面，以空间规划和交通发展模式为主体，提出适用于我国规划编制的土地使用和交通一体化决策支持模型，并将情景规划思想与基于资源环境约束评价指标体系有机联系起来内嵌于决策过程，提供了一种新的辅助规划决策支持的思想。

土地使用与交通一体化决策支持框架（见图4）分两个阶段，第一阶段以空间规划为主，得到不同空间发展政策情景下的空间布局，通过全局层面的调整实现空间均衡，优化交通出行需求和分布；第二阶段以交通规划为主，得到不同交通发展政策下的土地使用，通过局部层面的优化实现交通均衡，优化局部土地使用的强度和性质。

技术平台近期运用现有软件组合来实现一体化规划思路（土地模型软件WHAT IF与交通模型软件TRANSCAD），远期在完善现有技术思路的基础上实现统一软件平台的构建。

图4 城市土地使用与交通一体化规划框架4．在漯河市城市总体规划编制中的应用4.1 基于空间均衡的一体化阶段空间规划主要包括用地布局的三个环节：空间供给、空间需求以及空间分配。

空间供给主要为用地适宜性评价；空间需求主要是根据未来城市发展的不确定性提出不同增长情景的用地需求；空间分配主要是针对未来城市发展政策的不确定性落实不同政策情景下的空间布局[7]。

4.1.1 基于用地适宜性的空间供给评价本研究中的空间发展适宜性从土地区位、公共服务设施、环境资源和土地获取成本等四个方面进行评价，并运用层次分析法得到各因子的权重，从而得到各类用地的适宜性评价结果（见表1），其中用地适宜性评价分两种模式考虑，即紧凑发展模式与外延发展模式。

紧凑发展即主要考虑在现有建成区基础上进行发展，确保新增建设用地比较紧凑；外延式发展主要是不考虑城市基础设施开发的成本，以城市地质条件以及村庄拆迁成本作为主要考查内容，使得城市绕开障碍发展。

表1 用地适宜性评价结果类型紧凑式发展外延式发展居住用地适宜性公共服务设施用地适宜性工业用地适宜性4.1.2 空间需求预测空间需求主要涉及居住空间需求及就业空间需求，其中居住空间预测的核心内容是人口预测，然后根据居住密度推算居住用地；而就业空间需求的核心内容是就业岗位预测，然后根据地均岗位数推算各行业用地需求。

（1）居住空间预测居住空间预测在一定程度上反映城市规模的预测，未来城市规模可能出现三种情况，即高速增长、稳定增长以及保守增长。

2008年漯河市现状建成区人口为74万，三种情况下规划期末预测值分别为140万、120万以及100万。

居住空间预测包括总人口数、家庭户数、住宅套数以及集体宿舍人口数。

（2）就业空间预测未来就业空间需求主要是从三种情况来预测：快速增长、稳定增长和保守增长。

就业空间需求主要是以经济增长率来确定，根据漯河市经济发展的历史数据以及目前漯河市经济发展的阶段，综合确定人均GDP增长率在快速增长情况下为13%，平稳增长情况下为10%，保守增长情况下为8%。