构建环境污染责任保险制度_基于多元化环境污染损害赔偿体系的视角_阚小冬

２０１４年第３期（总第１４５期）福建行政学院学报Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｆｕｊｉａｎ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ＩｎｓｔｉｔｕｔｅＮｏ．３，２０１４（Ｇｅｎｅｒａｌ　Ｎｏ．１４５）构建环境污染责任保险制度———基于多元化环境污染损害赔偿体系的视角阚小冬（福建行政学院应急管理培训中心，福建福州３５０００１）摘　要：近年来，重大环境污染事故的报道频频见诸媒体，虽然相关责任人都受到行政、刑事责任的追究，但对受害人的赔偿往往难以到位，最终只能由政府充当“埋单”人。

将环境污染责任保险纳入多元化环境污染损害赔偿体系，不仅可以有效协调各方利益关系，还能提高处理突发污染事故的效率。

２０１４年４月通过的新《环保法》第５２条规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险”，从法律层面鼓励、引导企业投保环境污染责任保险。

环境污染责任保险具有很强的地域性，针对福建省产业布局中高消耗、高污染行业占比大，大规模推行环境污染责任保险的条件并不具备，可以本着“突出重点、先易后难”的原则开展试点，促使“绿色保险”为护航“美丽福建梦”发挥其应有的作用。

关键词：环境污染；损害赔偿；绿色保险中图分类号：Ｆ８４２．６；Ｆ２０５文献标识码：Ａ文章编号：１６７４－３１９９（２０１４）０３－０１０６－０７收稿日期：２０１４－０２－１６作者简介：阚小冬（１９５９－），女，河北乐亭人，福建行政学院应急管理培训中心副教授。

一、环境污染责任保险是环境污染损害赔偿体系的必要补充 （一）环境污染责任保险的介入有助于完善环境污染赔偿责任机制 ２０１０年７月，福建省上市公司紫金矿业所属的紫金山铜矿发生泄漏，造成直接经济损失３１８７．７１万元，这是一起重大环境污染事故。

企业和企业的相关责任人受到了行政处罚，法院还对企业责任高管和当地环保局的相关责任人分别以重大环境污染事故罪、环境监管失职罪，追究了刑事责任，与此同时，判决紫金矿业承担直接经济损失３１８７．７１万元的民事赔偿责任。

［１］但是，对污染所造成的间接经济损失并未做出确认，也没有纳入赔偿方案。

环境污染损害与一般民事侵权损害的最大不同之处，在于它会造成生态环境的破坏。

比如，紫金矿业泄漏事故，造成汀江部分水域严重污染，如果要继续进行水产养殖，必须对受污染的水体进行修复，而这种修复所需资金将远高于直接经济损失所认定的金额。

虽然紫金矿业是国内最大的黄金生产企业，但要赔偿这个巨额的间接损失恐怕也将勉为其难。

长期以来，我国侧重于运用法律和行政手段解决环境污染治理问题，这样能够快速、有效地惩罚和制裁违法犯罪，维护社会稳定。

因此，在法律责任追究体系中，刑事责任和行政处罚的规定比较具体。

然而，环境污染侵权行为的特征之一是在承担行政和刑事责任的同时，还要承担民事赔偿责任。

虽然我国现行的有关环境保护方面的法律有３０多部，行政法规也有９０多部，但对环境污染中民事责任的界定大多比较模糊，导致有过错的污染者责任分配过少，赔偿金额普遍不足，受害第三方难以获得充分的救济。

因此，民事赔偿责任是环境污染事故责任链中最薄弱的环节。

据２００７年世界银行发布《中国环境污染损失》报告：中国每年因污染导致的经济损失达１０００亿美元，占ＧＤＰ的５．８％［２］，但实际的赔偿数额却极为有限。

显然，仅仅依靠行政的手段解决环境污染的损害赔偿，作用有限。

环境污染责任保险也被称为“绿色保险”，它是指被保险人因从事保险合同约定的业务活动造成环境污染，而应当承担的环境损害赔偿或治理责任为标的的一种责任保险。

当污染突发事故来临产生赔偿责任时，利用保险渠道将巨额的赔偿金回馈于社会，从而确保污染受害人的损失能够及时获得有效补偿、污染场地能够得到修复。

保险人承担了被保险人因意外造成环境污染的经济赔偿和治理成本，使污染受害者在被保险人无力赔偿的情况下也能及时得到给付，因此，将环境污染责任保险纳入环境污染损害赔偿体系，能够通过多种方式追究污染责任人的赔偿责任，不仅让环境污染责任人承担企业发生意外污染事故引发的民事经济赔偿，一旦触犯了国家相关法律规定，还需要追究其相应的行政和刑事责任，从而强化和落实责任追究制度，也对企业形成真正的环保责任约束力。

（二）环境污染责任保险的介入有助于完善多元化环境污染损害赔偿体系 近年来，我国突发环境污染事故总体呈上升趋势，其中２０１１年重大污染事故比上年同期增长１２０％［３］，而其善后处理的焦点更多是集中在经济补偿方面。

一方面，由于突发环境污染事故具有受害人数众多、索赔数额巨大的特点，使得巨额赔偿责任集中化，责任人的赔偿款往往难以支付到位。

另一方面，昂贵的诉讼成本以及环境侵权复杂的技术特征，导致受害人难以及时、足额获得赔偿，从而容易激化矛盾，由此引发的环境维权群体性事故，也成为危及社会稳定的一个重要因素。

据统计，自１９９６年以来我国环境维权群体性事故一直保持年均２９％的增速。

［４］鉴于政府作为公共安全管理者的特殊角色和维稳的现实需要，环境维权群体性事故发生后，通常是由政府担任最后赔偿责任人，“企业污染、群众受害、政府埋单”，这似乎已经成为我国处理突发环境污染事故的一种习惯性做法。

目前，虽然各级政府大都建立了突发环境污染事故的损害赔偿救助体系，但大多是单一的财政投入，不仅加重了政府的财政负担，而且资金主要来源于全民税收，这就形成个体污染者行为由全民承担责任的现象，违反了污染者负责的原则。

同时，突发环境污染事故所造成的损失一般都比较大，即便财政能够代行赔偿之责，受财力所限，也难以做到充分的救助。

因此，政府需要转变职能，积极利用经济杠杆作用推进社会管理，引导社会各方力量参与构建突发性环境污染的防范机制和损害赔偿的救助保障体系，将环境污染责任保险纳入多元化环境污染损害赔偿体系，建立污染责任人、保险公司、环境利益相关人之间相互制约的经济关系，由过去立足于个别责任人对受害者的损害赔偿，转为由社会共同分担。

这样不仅能降低政府处理环境污染事故的成本，减轻政府财政负担，同时，也符合受害者、责任人和政府三方的共同利益。

二、环境污染责任保险制度的国外借鉴与国内实践 （一）国外环境污染责任保险制度的借鉴 成熟的市场不仅要通过完备的法律、法规保护权利人的利益，更应该有相应的制度，使这种权利能够实现。

环境污染责任保险是伴随着环境污染事故的频繁发生和公众环境权利意识的不断增强而发展起来的。

以美国为首的工业发达国家，环境污染责任保险制度已进入较为成熟的阶段，它是国际上普遍采用的防范、管理环境风险的重要金融工具。

国外环境污染责任保险制度的发展呈现如下主要特点： １．强制推行环境污染责任保险是大势所趋。

美国、德国和瑞典等国家都是以强制保险为主、自愿保险为辅的方式运作，比如，美国对生产、运输、存储和销售危险物质的企业以及危险废物运输企业都要求投保环境污染责任保险；英国和法国等国家虽然是以自愿保险为主、强制保险为辅的方式运作，但这些国家的法律又都规定，某些高污染风险行业必须强制性投保，如印度规定使用和处置危险化学物品的有关单位必须投保，英国对核反应堆污染等也有诸如此类的规定。

２．保险费率的个性化和赔付限额制。

由于被保险人的污染风险状况千差万别，保险公司需要对每一承保标的进行实地调查和评估，才能使保险费率能与其所承担的风险相匹配。

因为环境污染赔偿责任风险过大，国际上通常采用有限赔偿制，即保险公司设定一定的保险金额，限定其最高赔偿责任。

即便是法定强制保险，也往往对最高赔偿责任做限制性的规定。

３．保险机构的专门化。

由于环境污染原因的复杂性和环境风险责任承担的特殊性，以及索赔时限长和风险管理的专业性，环境污染责任保险的经营技术比较复杂。

经营此类保险的风险远高于其他商业保险，因此，需要由专门的保险机构来承担。

如美国环境保护保险公司就是一家专业承保环境污染风险的保险集团。

（二）我国环境污染责任保险的艰难实践 目前，我国面临环境污染突发事故高发期的严峻态势，迫切需要借鉴国际社会的实践经验，尽快建立符合中国国情的环境污染责任保险制度。

在环保部、保监会大力推动下，结合控制污染风险、保障环境安全的实际需要，２００７年１２月，在江苏、湖南、湖北、河南、重庆、深圳、宁波和沈阳等地正式启动了环境污染责任保险试点工作，这是社会转型时期，政府利用市场经济手段，履行公共服务职能的有益探索。

１．推行环境污染责任保险的政策依据。

２００６年６月国务院在《关于保险业改革发展的若干意见》中，提出要采取“市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展环境污染责任保险”业务。

２００７年５月国务院批准《节能减排综合性工作方案》，提出要“研究建立环境污染责任保险制度”。

２００７年１２月４日，国家环保总局和中国保监会联合发布《关于环境污染责任保险的指导意见》，决定在“十一五”期间，初步建立符合我国国情的环境污染责任保险制度，在重点行业和区域开展试点示范工作，初步建立重点行业基于环境风险程度投保企业或设施目录以及污染损害赔偿标准。

２０１３年２月，环保部和保监会联合发布了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，首次提出在涉重金属企业和石油化工等高环境风险行业，推进环境污染强制责任保险试点。

２．我国环境污染责任保险试点的效果不尽人意。

２００７年１２月，我国的环境污染责任保险启动，截止到２０１３年１０月，全国已有１９个省（区、市）开展了环境责任保险试点，投保企业有４０００多家。

［５］福建省虽未列入试点地区，但相关政府部门还是在积极促成这个工作，特别是紫金矿业重大污染事故发生以后。

２０１１年５月，福建保监局、厦门保监局与福建省环保厅联合出台了《推进环境污染责任保险试点工作的意见》，但时至今日，并未有实质性的进展。

２０１２年，我国环境污染责任保险的全年保费收入为１．４６亿元人民币，而美国专项环境污染责任险每年的保费收入约４０多亿美元。

［６］相比之下，我国环境污染责任保险的整体规模还偏小，保障的范围也极为有限。

（三）我国环境污染责任保险试点存在的问题 在环保部、保监会大力推动下，我国各地在部门协调、立法推动和市场运作等方面做了一些有益的尝试。

但是，环境污染责任保险试点工作显现出“供给和需求双重不足”的局面，问题主要集中在五个方面： １．法律、法规缺失，投保企业难以形成规模。

从企业来看，由于我国的环保法律、法规在环境污染损害赔偿方面的责任界定模糊，使污染者没有投保的内在动力，同时，目前推行环境污染责任保险的依据，主要是环保部门的通知和要求，缺乏长期、有效的机制，对污染者难以形成外在强制力。

从保险公司来看，如果投保的企业太少，承保达不到一定规模，保险公司承担的巨大环境污染责任风险就不能分散，它便不敢涉足。

２．环境污染损失的评估和责任难以认定。

由于环境损害存在缓慢性的特征，某些环境污染造成的损失是随着时间的积累而逐渐显现出来的。