中国三网融合发展历程、问题及政策建议

中国“三网融合”发展历程、问题及政策建议从1999年选择上海作为试点到2010年12个试点城市公布，中国“三网融合”风风雨雨已走过了12年。

纵观中国十余年来的“三网融合”进程，可以发现，政府和相关行业在不同时期的不同政策和实践对“三网融合”的演进路线影响极大。

2001年是政府政策的一个分水岭。

2001年，政府第一次将“三网融合”作为国家战略提出，并在此后的历次重要文件中不断深化。

我国十余年的实践表明，“三网融合”所走的是一条“与时俱进”的改革发展之路，这里的“时”指的是政策和实践互相博弈的平衡点。

2001年后，我国逐步调整了“三网融合”的宏观政策，尽管并未取得实质性的进展。

在十多年中，我国先后在“十五”、“十一五”、“十二五”规划纲要中对“三网融合”进行了政策规划，并且每次都有积极地调整。

可见，随着经济社会和技术的发展，“三网融合”的实践逐步深化，我国政府推进“三网融合”的决心业已形成。

一中国“三网融合”的基本历程12年来的“三网融合”波澜起伏，坎坎坷坷，但总的发展趋势是在相关政策的引导下，由浅入深、由表及里、循序渐进地发展着。

12年的历程有不同的分段法，这里，我们以时间为纵轴，以空间为横轴，以一些重大的影响全局的事件为标志，把12年的“三网融合”分为三个阶段。

（一）中国“三网融合”的史前期（1997～1999年）此时期最显著的特点可以概括为“一个论战”、“一个基调”和“一个试点”。

1.“一个论战”，即一场关于“三网合一”还是“三网融合”的论战1997年4月，国务院在深圳召开全国信息化工作会议，会议讨论通过了“国家信息化总体规划”，规划中提出了“我国信息基础设施的基本结构是‘一个平台，三个网’。

一个平台即指互联互通的平台，三个网即指电信网、广播电视网和计算机网”，这是国家首次提出“三网”的概念。

1998年3月，“92号”文件（《国务院办公厅关于印发国家广播电影电视总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》）被认为是国家推动“三网融合”的第一次努力。

“92号”文件规定：“将原广播电影电视部的广播电视传送网（包括无线和有线电视网）的统筹规划与行业管理、组织制定广播电视传送网络的技术体制与标准的职能，交给信息产业部。

”1998年3～11月，原国务院体改委体改所副所长王小强博士、国家广电总局信息网络中心方宏一博士和北京大学中国经济中心周其仁教授先后分别发表了《中国电讯产业的发展战略》、《再论中国信息产业的发展战略》和《三网复合数网竞争》三篇研究报告。

这三篇研究报告的发表引发了一场关于“三网合一”还是“三网融合”的论战。

是以电信网为基础实现“三网合一”，还是以电信网、有线电视网和计算机网为基础形成“三网融合”？论战的实质其实是“利益本位”，从自己的行业利益出发探讨“三网融合”，难免让其成为“三网合一”。

此时把后来的“三网融合”理解为“三网合一”，给中国的“三网融合”进程带来了很大的思想阻力。

“三网”本身之间存在着若干差异，如业务内容不同、技术体制不同、运行机制不同等。

把“融合”理解为“合一”很容易让人们得出这样的结论：“三网融合”的过程就是行业兼并的过程。

而在国际上，早在1994年，国际电联（ITU）的《世界电信发展报告》就曾指出，电信、广电与计算机三个行业及其网络将走向融合并汇聚成一个系统的信息行业，融合的三个典型表现是：技术融合、功能融合和公司融合。

[1]2.“一个基调”，即维持产业分立的原则对“三网融合”作出发展部署1999年9月17日，国务院“82号”文件（《国务院办公厅转发信息产业部国家广播电影电视总局关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》）出台。

该文件规定：“电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务，对此必须坚决贯彻执行。

”“82号”文件基本上为中国“三网融合”起步时期的政策定下了基调。

“82号”文件的实质，其实是继续维持电信网、广播电视网两个庞大的产业依旧按照产业分立的原则来作出发展部署。

对于中国“三网融合”来说，“82号”文件具有跨世纪的历史意义，其可以看做是中国试图紧随世界信息化发展步伐迈出的第一步。

但是“82号”文件在电信和广电两部门之间划出的“鸿沟”成为此后一直阻碍“三网融合”的“枷锁”。

电信将“通信业务”定义为包括电信业务、数据业务（互联网业务）在内的“大通信”概念，结果是广电不得从事包括电信业务和数据业务在内的通信业务，只能从事广播电视业务，而国家广电总局以“82号”文件为依据，“封杀”电信运营商经营的业务（比如IPTV）。

3.“一个试点”，即“三网融合”暂只在上海试点这时期的“三网融合”试点可谓“一枝独秀”。

“82号”文件规定，“对各类网络资源的综合利用，暂只在上海试点”。

选择上海作为试点不能简单地看做是国家政策与地方既成事实之间的一种妥协，它更多的是国家政策和地方政策博弈的结果。

（二）中国“三网融合”的破冰期（2000～2008年）这时期最显著的特点为：“一个论战”、“一个切入点”和“一个主旋律”。

1.“一个论战”，即电信和广电关于“对称准入”和“非对称准入”的论战2001年12月11日，中国成为WTO第143个成员。

为配合入世，信息产业部于2000年9月底颁布了《中华人民共和国电信条例》（以下简称《电信条例》）。

作为我国第一部关于电信业的综合性行政法规，《电信条例》结束了我国电信业基本上无法可依的状态。

随后，2001年12月，国务院颁布了《外商投资电信企业管理规定》，信息产业部颁布了《电信业务经营许可证管理办法》。

WTO《服务贸易总协定》中《电信附则》的两款规定，“将适用于签约国的公共电信传输网和公共电信传输服务的接入和使用的全部手段”，同时，“将不适用于签约国的广播电视节目的有线和无线传播手段”。

也就是说，加入WTO的各国电信网将实行国与国之间开放，并不需要承诺开放广电网。

其应有之意还包括：广电网改造后不仅提供广电的服务，也要进入因特网业务。

而因特网被看做是电信业务，那么加入WTO后，既然电信业务是要开放的，当然也应对广电的电信业务开放。

这种应有之意也就给后来广电坚持的“非对称准入”提供了坚实的依据。

在“对称准入”和“非对称准入”的论战中，支持“非对称准入”的一方几乎完胜，他们认为，“电信、广电对称双向准入”的立论是站不住脚的，它对我国电信业的改革进行了误导，并对广播电视业的正常管理秩序进行了干扰。

依据是，一方面，广电网具有特殊性，它不是一般性的信息传播娱乐工具，更不是赚钱的商业机器，不允许由于技术上的原因引起政治上的差错，正是由于这种政治上的极端重要性和广播电视的公益性，决定了广播电视目前不存在商业意义上的竞争，且也必须有一套高度安全稳定的信号传输系统；另一方面，我国在加入WTO的承诺中也不涉及开放广播电视业务及其传输网络。

这就是说，不存在“双向准入”（不论是对称或非对称）的可能，倒是存在上述有线电视传输网络公司“单向准入”电信市场的可能。

[2]2.“一个切入点”，即IPTV成为“三网融合”最合适的切入点从物理特性上来说，IPTV的身上充分结合了电信、电视、互联网彼此的优势和特点，给用户体验方式带来了革命性的变化，这恰恰是传统电视所不能满足的。

“被动收看式→按需点播式→实时互动式”代表了电视用户体验方式的演进路线。

[3]从经济效益角度来说，IPTV是“三网融合”能够实现的有效模式和盈利点。

IPTV最能体现“三网”之间的优势互补。

广电系统的先天优势在于其在节目内容的制作、播出，以及节目的信号传输上占有绝对的主动权。

相比较而言，电信网的优势则在于覆盖面广、组织严密、经验丰富，有长期积累的大型网络设计运营和管理经验，且电信网与大众用户、商业用户保持着长久的合作、服务关系。

在我国，估计出现独立运营IPTV业务的新运营商也不太可能。

因此，电信运营商介入并参与IPTV业务的具体运营是一条十分可行的途径。

IPTV的盈利模式将使电信网、电视网和计算机网长期共存，各尽其责，充分利用原设备和资源展开竞争。

从技术角度来讲，IPTV是数字电视进行互动的最主要的技术。

如果没有IPTV就不可能有互动的电视，所以IPTV是数字电视的高级形式。

IPTV与数字电视一脉相承，是数字电视多元化的表现形式之一，极大地满足了客户的需求。

所以，IPTV在某种意义上说不仅是一种技术发展方向，它更代表了“三网融合”的趋势。

业界普遍认为，IPTV是“三网融合”的一个切入点，电信和广电都应该以开放和发展的眼光对待IPTV，将这个切入点作为我国“三网融合”的新起点。

[4]3.“一个主旋律”，即相关推进“三网融合”进程的政策法律的制定是这一阶段的主旋律相关推进“三网融合”进程的政策法律的制定是这一阶段的主旋律，国家两次把“三网融合”纳入国家规划之中，并在2008年出台了具有“里程碑”意义的“1号”文件。

2001年3月15日，《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确提出：“促进电信、电视、计算机‘三网融合’。

”这是“三网融合”首次于国家规划中得到确认。

同年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发〈中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视改革的若干意见〉的通知》明确要求要重视传统媒体与互联网、有线电视网的互动融合。

国务院《关于印发电信体制改革方案的通知》提出，在条件成熟的时候推动通信、计算机、有线电视“三网融合”。

另外，中共中央、国务院成立了以前国务院总理朱镕基为组长的国家信息化领导小组。

至此，推进我国“三网融合”已经提上了议事日程。

2006年3月14日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再次提到了“三网融合”。

与“十五”规划所表述的不一样，“十一五”规划把“促进”改成了“积极推进”。

虽然只是简单的词语变动，但这对中国通信业乃至整个IT产业的发展走向来说，却是一个极其重要的政策信号。

这说明，政府将在政策上主导、引领和推进网络融合，政府决心打破横亘其中的体制壁垒。

2008年1月1日，国办“1号”文件发布，即《关于鼓励数字电视产业发展的若干政策》，该文件对“三网融合”的政策表述具有更丰富的内涵：“以有线电视数字化为切入点，加快推广和普及数字电视广播，加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’，形成较为完整的数字电视产业链，实现数字电视技术研发、产品制造、传输与接入、用户服务相关产业协调发展。

”对于如何推进“三网融合”，更有直接具体的表述：“在确保广播电视安全传输的前提下，建立和完善适应‘三网融合’发展要求的运营服务机制。

鼓励广播电视机构利用国家公用通信网和广播电视网等信息网络提供数字电视服务和增值电信业务。

在符合国家有关投融资政策的前提下，支持包括国有电信企业在内的国有资本参与数字电视接入网络建设和电视接收端数字化改造。