06-厦门市多规合一工作的思考和探索[厦门魏渊主任]
基于“多规合一”业务协同平台的项目策划生成机制探索——以厦门市某区为例
第4期（总第216期）发展论坛■基于“多规合一”业务协同平台的项目策划生成机制探索———以厦门市某区为例陈金龙（厦门市集美区国有资产投资有限公司，福建厦门361000）摘要“多规合一”业务协同平台是厦门市推进“多规合一”改革和政府治理能力现代化的重要“基础设施”，是市委、市政府打造一流营商环境的重要创新措施。
项目策划生成是建设项目审批全流程的第一个环节，策划生成速度对项目落地的时效性至关重要，策划生成质量将严重影响项目审批工作的高效运行。
结合工作实践，以项目报建视角论述了厦门市某区建设项目策划生成的内涵、运作机制、成效及存在问题，探索如何进一步高效推动项目策划生成工作。
关键词“多规合一”业务协同平台；策划生成机制；高效0引言厦门市自2014年3月全面启动“多规合一”工作以来，“多规合一”项目审批流程在2018年9月前已完成了两轮的改革，2015年1月第一轮改革措施试运行，2016年1月第二轮改革措施正式运行。
为认真贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求，以推进政府治理体系和治理能力现代化为目标，针对营商环境中存在的企业开办和工程建设项目审批效率低、环节多、时间长等问题，以深化“放管服”改革为抓手，坚持问题导向，瞄准痛点堵点，2018年5月厦门市再次对工程建设审批制度进行了全流程、全覆盖改革。
2018年9月厦门市政府印发《厦门市工程建设项目审批事项改革意见清单》及相应的审批流程图，第三轮改革措施正式落地，运行至今成效显著。
项目策划生成作为建设项目审批全流程的第一个环节，策划生成速度对项目落地的时效性至关重要，策划生成质量将严重影响项目审批工作的高效运行，是改革的重点之一，经历了几轮的改革，该项工作目前已取得了实质性成效[1]。
但以往的改革大多是从相关职能部门审批的角度出发，换个角度看，项目策划生成机制或许还存在进一步提升和完善的可能性。
在对项目策划生成的内涵、运作机制及成效进行研究分析的基础上，结合厦门市某区的工作实践，以项目报建视角探索如何进一步高效推动项目策划生成工作，旨在对厦门市2019年总结审批制度改革试点经验，进一步提升优化提供参考意见，并对业主及代建单位建设项目日常报建工作提供帮助。
厦门市“多规合一”平台运行思考
申请人
申请人准备资料 →
市政务服务中心统一收发件窗口报件
→
环保、水利、 经发
→
环评（10 个工作日）、水保（7 个工作日）、 节能（5 个工作日）均不含评审时间
→ 市政务服务中心统一收发件窗口出件 →
申请人
申请人准备资料 →
市政务服务中心统一收发件窗口报件
→
发改委
→
政府投资项目立项或可研批复（7 个工作日）
→
规划选址意见书（10 个工作日）
→ 市政务服务中心统一收发件窗口出件 →
申请人
申请人准备资料 →
市政务服务中心窗口报件
→ 国土监测中心
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土地勘测定界报告（9 个工作日）
→
市政府服务中心窗口出件
→
申请人
申请人准备资料 →
市政务服务中心统一收发件窗口报件
→
国土局
→
用地预审（2 个工作日）
→ 市政务服务中心统一收发件窗口出件 →
备辅助规划编制、成果数据管理、地图展示、业务协同、运行维护、跨平 台使用等功能。以用地规划许可为例，在审批流程改造前，约需 53 个工作 日（实际完成一般要半年），改造后仅需要 10 个工作日即可完成。“多规 合一”信息平台通过互联网技术手段实现了各部门并联评审，避免了多个 部门信息共享不及时，决策时间不同步带来的弊端，彻底解决了互为前置 或者规划条件发生变化后，审批流程重新建立的规划管理审批的现状，缩 短了审批所需要的时间。 “ 多规合一 ” 信息平台相当于把空间相关职能部门加入了 “ 微信 群”，线上取得共识，线下完成各自部门的审批工作。截至 2017 年，厦门 市的多规平台由市、区两级向镇街延伸，由空间协调相关部门向所有政府 部门扩展，目前已接入部门 235 家，基本实现政府部门的全面覆盖。各个 层面涉及空间规划的工作者均能够在有限的时间和空间内，最大限度地掌 握各类空间发展信息要素，更加立体地开展空间规划编制组织和空间规划 管理工作。 与此同时，“多规合一”平台也面临着各种考验，比如“多规合一” 信息平台运行的主体是各相关职能部门，各部门需求难以厘清。目前，国 家越来越重视“多规合一”工作，随着该项工作地位不断提高，“多规合 一”信息平台建设必然被不断丰富和完善，并为城市空间规划管理提供重 要支持。■
“三规合一”试运行 厦门“一张图”规划城市建设
“三规合一”试运行厦门“一张图”规划城市建设经过半年的紧张工作，福建省厦门市城市建设“三规合一”步入试运行阶段。
目前，厦门初步形成了统一的空间规划“一张图”，构建了全市统一的空间信息联动管理和业务协同平台。
长期以来，国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划分别由发改、规划、国土三个部门负责编制，“规划打架”现象屡见不鲜，城市建设经常陷入发展与生态保护顾此失彼的怪圈。
今年年初，厦门市成立了以市委书记王蒙徽为组长的工作领导小组，以发改、规划、国土三部门为牵头单位开展城市建设“三规合一”编制工作。
厦门有一个景色宜人的海湾公园，是锻炼休闲的好去处，但不少市民担心“这么好的地方不知什么时候可能没了”。
原来，海湾公园在厦门的土地利用总体规划中属于非建设用地，在城乡总体规划中又属于建设用地。
随着城市建设“三规合一”把海湾公园调整为生态控制用地，公园将被永久保留，厦门市民心里踏实了。
“生态林地、基本农田以往经常因为城市开发建设而被蚕食，‘三规合一’从规划上消除了产生这一现象的可能。
”厦门市规划局副局长王伟介绍，“三规合一”明确各类规划的“红线”和边界，强化的是“底线思维”。
比如对于城市发展与生态环境保护可能产生的冲突，“三规合一”明确了保护和建设的空间，划定了约980平方公里生态控制线，为保障城市生态安全明确了底线，撑起了一把“绿伞”。
据了解，目前厦门已经终止了所有在生态控制区内的项目审批，出现在生态控制区40平方公里的建设用地正在逐步被清退。
“在‘三规合一’一张图的基础上，下一步，我们还要把海洋、水利、市政、交通等涉及用地空间的规划都纳入到这张图中，形成全市‘多规合一’的一张图。
”厦门市规划局局长赵燕菁告诉记者。
“三规合一”后，土地利用不看项目需要，只看功能要求，依据功能布局来调整土地利用，保证了社会利益的最大化。
据了解，目前厦门正在推进规划控制线立法，准备将划定的生态红线、城市开发边界等控制线纳入地方立法，形成条例。
“多规合一”绘就美丽蓝图——厦门市空间规划的借鉴与启示
52“多规合一”绘就美丽蓝图文l 张坦 胥辉——厦门市空间规划的借鉴与启示厦门市位于福建省东南，陆地面积1699.39平方千米，海域面积390多平方千米，城市建成区面积334.64平方千米。
2014年6月，厦门市被确定为全国28个“多规合一”试点市县之一。
在实际探索中，该市以“多规合一”为突破口，统筹整合各类规划，建设了一个信息共享平台，实现了各类规划的无缝衔接、互联互通、信息共享，加快了政府职能从管理型向服务型转变。
厦门市“多规合一”的主要经验构筑“战略规划”。
早在2014年，该市就通过专题调研、专家论证，广泛征求各方意见建议，以“两个百年愿景、五大目标定位、三大发展战略、十大行动计划”为基础，以建立“纵向到底、横向到边、协商共治”的社会治理体系为最终目标，并深入落实中央“五位一体”总体布局和习近平总书记对厦门发展的最新指示，统筹构建城市空间规划体系，国内瞭望制定了《美丽厦门战略规划》，并将其明确为厦门经济、社会、环境等各方面发展的长远城市发展战略。
编制“一张蓝图”。
“美丽厦门”战略规划制定完成后，厦门市规划委牵头，联合国土资源、环保、海洋、市政等部门，先后投入1700余万元，梳理全市涉及空间的百余项专项规划，统筹各类图纸、划定控制线体系、明确城市发展框架，构建以生态为本底、承载力为支撑，以“生态控制线”“城市开发边界”“海域系统”“全域城市承载力”四大领域为基准，以各部门专项规划为落实的全域空间规划体系，统一整合全市各主管部门编制的51个专题规划260个图层，并于2016年11月基本完成了融合全市“一张蓝图”编制工作。
在“一张蓝图”编制过程中，厦门市强调“底线思维”“先底后图”，明确各类规划的“红线”，划定人与自然的关系，确保厦门之美不因城市建设而改变。
“一张蓝图”充分细化了全市生态空间和城市开发边界，为新一轮各类规划修编完善、永久基本农田划定等工作提供了决策依据，既避免了新一轮各项规划可能出现的矛盾和冲突，又充分节约了各类规划的编制成本、协调成本，使国家和省级层面对厦门的规划实现了基本统一。
“多规合一”法律探讨——以《厦门经济特区多规合一管理若干规定》为视角
“多规合一”法律探讨——以《厦门经济特区多规合一管理若干规定》为视角作者：郭晓芳来源：《人大研究》 2016年第11期福建省厦门市通过“多规合一”改革试点工作，推进多领域、多层次的空间治理体系顶层设计改革，带动厦门城市治理体系和治理能力深层次的变革和创新，以规划引领和统筹城市发展，增强城市发展的系统性、持续性和整体性，为城市发展创造了新的改革红利。
《厦门经济特区多规合一管理若干规定》（以下简称《若干规定》）是我国首部对“多规合一”管理进行立法的地方性法规，经厦门市第十四届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过，于2016 年5 月1 日起正式实施。
法规生效后，全市已有87 个部门接入“多规合一”管理综合平台，实现了信息共享、业务协同、审批高效。
施行“多规合一”后，建设项目从启动到施工许可证核发的时限得到大幅压缩，财政投资项目审批由优化前的345～532 日压缩到147～196 日，社会资本投资项目由优化前的202～305 日压缩到134～166 日。
审批时限分别压缩了二分之一和三分之一以上，而且该时限包含项目业主准备工作、招投标和中介服务等时间。
而建设项目审批环节由改革前的16 个环节，减少为现在的4 个环节，审批事项由改革前的27 项，减少为现在的11 项，申报材料在优化、简化共性材料及前道批文后，由249 项减少为156 项，“多规合一”改革的成效已日益显现。
一、“多规合一”的立法背景“多规合一”来源于“三规合一”。
“三规合一”的“三规”，是指国民经济和社会发展规划(以下简称“经规”)、城市总体规划(以下简称“城规”)和土地利用总体规划(以下简称“土规”)，这三个规划也是影响城市发展最重要的规划。
“多规合一”则是在“三规合一”的基础上，将涉及城市空间布局和发展的其他重要专项规划，如城市环境总体规划、海洋功能区划、港口总体规划和园林绿化规划等一并纳入统一的“一张蓝图”和统一的工作体系，构建业务协同平台和建设项目审批信息管理平台（即“多规合一”管理综合平台），对空间战略规划的制定，建设项目的生成与审批机制进行制度性安排。
厦门三规合一
厦门“三规合一”“美丽厦门”战略规划首次提出，国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划，“三规合一”，统筹全局引领厦门城市发展。
目前，通过整合，厦门市初步形成了全市统一的空间规划，“一张图”，构建了全市统一的空间信息联动管理和业务协调平台，以实现经济发展目标、土地使用指标、空间坐标，“三标”的衔接。
一、避免各自为政，实现规划统筹编制按传统方式，厦门市国民经济和社会发展规划、城市规划、土地利用总体规划三大规划的编制部门分别是发改委、规划局和国土房产局。
由于规划主体不同,技术标准、编制方法、规划期限不一，导致规划间存在差异，造成土地资源浪费，不利于土地节约集约利用。
规划相互矛盾，削弱了规划的严肃性和权威性，使得规划频繁修改，无法在城市形成明确的建设和保护空间，不利于形成生态优良、功能合理、紧凑发展的城市格局。
三个规划各自为政，使得空间规划与经济发展规划脱节，规划无法紧扣城市发展脉搏，往往造成公共服务设施、市政基础设施建设配套不足，造成投资浪费，不利于民生发展。
“三规合一”的“一张图”是一个统筹编制的规划，是打破藩篱、协同一致的规划，对摸清城市家底，集约利用土地，优化国土空间格局，强化城市功能和空间结构的引导，提高城市精细化管理水平，实现全面、协调、可持续发展具有重要的指导意义。
“三规合一”后，不看项目需要，只看功能要求，依据功能布局来调整土地利用。
这样，可以保证社会利益的最大化。
二、转变政府职能提升行政审批效率“三规合一”工作在提高规划科学性的同时，更创新政府审批流程管理，提高了行政效率。
空间信息联动管理和业务协同平台建立后，在初步实现了建设项目信息、规划信息、国土资源管理信息的资源共享共用基础上，将全市涉及用地空间行政审批的事项接入该平台。
行政审批系统内实现网络互通，变串联审批为并联审批，‚跑部门‛变成了平台上的部门内部协调，将大幅提升行政审批效率。
避免了项目审批在各部门之间来回奔波，盖数不清的公章，审批效率低下的现象。
厦门市“多规合一”建设项目审批平台优化探索
2021年0引言厦门市“多规合一”建设项目审批平台于2016年1月正式运行，在提高审批时效、强化法律法规、推进激励问责方面卓有成效，但平台运行的全面性和针对性还有进一步完善的可能。
结合实际工作经验以及走访相关职能部门提出平台运行若干不足之处及优化建议，以供平台主管部门参考。
1平台简介“多规合一”是在国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及城乡规划基础上，整合市政、环保、水利等专项规划，形成空间布局“一张图”，是贯彻中央深化改革，提效保质增速的重要举措。
厦门市“多规合一”建设项目审批平台于2016年1月正式运行。
平台对建设项目进行统一审批及效能督办，明确项目策划、审批程序及时限要求，放管结合，提升流转效率[1]。
2不足分析2.1涉及农转用申报跟踪环节不完善2020年厦门市土地房屋征收新流程正式实施，要求用地涉及办理农转用手续申报的建设项目，需提供项目启动征收公告、征收范围现状调查、勘测定界报告书、风险评估论证会、农转用范围被征地人员一户一表、项目土地房屋征收补偿公告以及土地房屋征地补偿安置协议等前置材料，涉及非公益性项目的，还需在相关成片开发建设方案批复后方可申报。
平台目前仅针对已提供农转用前置手续并经资源规划部门、属地政府土地征收部门确认的建设项目实行线上农转用申报及督办，对农转用前置手续办理过程并无相应线上跟踪环节。
对2020年马銮湾新城属集美范围内需办理农转用手续的18个涉及基础配套、科研、教育等建设项目进行统计梳理，无法提供完整农转用前置材料如被征地人员一户一表的项目4个，无法在序时计划内提供完整农转用前置材料的项目7个。
农转用前置手续办理流程长，涉及部门多，牵涉面广，特别是征收范围现状调查、被征地人员一户一表签字确认以及土地房屋征地补偿安置商谈签约等需被征地人员确认的关键工作无法保证时效性，导致建设项目农转用前置材料不全，达不到申报条件，影响建设项目后续用地红线、工程开工审批等前期手续的办理。
厦门市“多规合一”实践的探索与思考
Ｔ ｈ ｅ Ｐ 阳ｃ ｌ Ｊ ｃ ｅ Ａ ｎ ｄ Ｒ ｅ ｌ ｆ ｅ ｃ ｌ ｉ ｏ ｎ Ｏｆ Ｘ ｉ ａ ｍ ｅ ｎ“ Ｍｕ ｌ ｉ ｔ ｐ ｌ ｅ Ｐ ｌ ａ ｎ ｓ Ｉ ｎ ｔ ｅ ｇ ｒ ａ ｌ ｆ ｏ ｎ ’ ／ ＇ Ｗａ ｎ ｇ Ｗｅ ｉ ｓ ｈ ａ ｎ ， Ｗｅ ｉ Ｌ ｉ ｉ ｕ ｎ
规”之间的关系 ： 城规 、土规的编制都应当依据经规 ， 城规还应注意与土规相衔接 。 “ 三规”有各 自的规划 目标和体系 ，对城市发展发挥的作用也各不相 同，所 以也才有各 自存在的必要 。然而 ， “ 三规 ”之间的相
互关系密切 ， 互有术部分的交集需要相互协调统一 ， 所以从规划编制的立法层面就有 “ 三规合一 ”的基本 要求 。
各规划的其他内容按相关专业要求各 自形成系统 。 “ 多 规合一”则是将涉及城市发展 的其他重要专项规划 ， 如城 市环境总体规划 、海洋功能 区划 、港 口总体规划 和园林绿化规划等一并纳入 “ 三规合一”的工作体系 ， 形成涉及面更广的规划协调 。