我国城镇化道路的选择与小城镇合理用地的思考

收稿日期:2000-03-09;修订日期:2000-05-09基金项目:国家自然科学基金重点资助项目(49831020) 文章编号:1001-8158(2000)04-0027-04我国城镇化道路的选择与小城镇合理用地的思考严金明,蔡运龙(北京大学城市与环境学系,北京　100871)摘要:分析了我国城镇化水平提高的历史必然性,论述了我国城镇化模式走重点发展小城镇的道路是一个切合我国国情的选择,从辨证的角度剖析了小城镇发展过程中的土地利用问题,论述了小城镇发展和合理用地的总体思路。

关键词:城镇化;小城镇;土地利用中图分类号:F 293.2 文献标识码:A1　城镇化道路的选择人口城镇化是经济发达的标志,也是世界各国经济发展的必然趋势。

对我们这样一个农业大国,农业的发展及现代化所带来的大量富余人口是城镇化的动力,也是压力。

目前我国农村人口高达70%,农业劳动力共有3.3亿,其中剩余劳动力1.2亿,这1.2亿剩余劳动力何去何从,事关国家的稳定和发展。

随着农业生产中科技进步因素的增加,剩余劳动力还会更多。

特别是加入WTO 使这个问题在一定时点上变得更为突出。

另外,目前出现的全国范围的大规模的人口流动,据估计每年流向东部沿海地区的约5000～6000万人。

大范围的劳务人口流动是市场经济发展的正常现象,应该看到这种现象对城镇化水平的提高有其正面效应,但关键是如何解决农村大量剩余劳动力的出路呢?确实,如何安置这些农村向城镇转移的人口已成为我国城镇化进程中迫切需要解决的问题。

若让其盲目涌入大城市和特大城市,会使已经紧张的住房、交通、能源、供应情况更加紧张,大大超过现有城市的吸收能力,造成城市规模失控,有可能出现大量的无业游民和贫民窟式的生活方式;或采取新建100个特大城市的办法来解决,但这是我国国力所难以达到的。

不管怎样,我们要吸取一些国家在城镇化过程中的教训,即大量农村剩余人口或失去土地弃农进城的人口盲目进入大城市,导致城市恶性膨胀,在城市周围形成一片环境恶劣的地区。

如墨西哥城,1970年人口达900万,占全国人口的19%,至1995年人口增至1650万,占全国人口的33%,造成严重的“大城市病”。

印度的孟买、加尔各答等城市均有类似情况。

因此,中国农村城镇化的实现,主要要靠农民自己的力量,通过大量发展乡镇企业来实现。

乡镇企业的发展必然会在广大的农村造就出数万个小城镇,而随着乡镇企业的技术进步规模的扩大及现代大工业和服务业的发展,其中有一些小城镇就有可能演变为现代化的城市。

摆在我们面前的任务,决不是人为地阻止乡村人口进入城市,而是要采取全面规划,促进地区经济发展,均衡地建设小城镇,就地接纳乡村人口向小城镇转化,以避免人口向大城市过度集中所带来的弊端。

另外,大力发展小城镇还有以下优点: 小城镇的建设费用低,恰好适合中国人口众多,建设资金紧张的国情; 小城镇作为区域的经济中心,是大城市与乡村联系网络的中间环节,对于打破城乡二元结构的分割状态,逐步缩小城乡差别,促进城乡经济全面繁荣,实现城乡一体化的发展具有不可替代的作用; 小城镇的发展有利于乡镇工业向小城镇集中,农村居民点向中心村镇集中; 小城镇的发展有利于土地的规模经营。

我国农业生产经营规模狭小,效益低下,平均每户耕地面积0.51公顷,是世界上最小的经营单位。

小城镇的发展有利于吸收大量农业人口,从而促使土地适当转第14卷　第4期2000年7月 中　国　土　地　科　学CHIN A L A ND SCI ENCE V ol.14,N o.4Jul.　2000　包和兼并,农田向种田能手集中,并逐渐实现种养业的产前、产中、产后的企业化经营和生产的社会化。

由以上分析可知,随着社会经济的发展,我国城镇化水平的提高是一个必然的趋势,城镇化模式走重点发展小城镇的道路也是一个现实的选择。

2　小城镇发展中的土地利用问题小城镇发展综合性强,牵涉面广,但它的最核心问题是土地利用问题。

用地规模的大小、土地利用结构调整、空间布局的落实都应立足于我国的实际和土地利用的方针政策以及土地利用的客观规律。

但是,从辨证的角度来看,我国在城镇化的发展过程中,小城镇在土地利用方面的现实令人担忧。

2.1　用地粗放改革开放以来,小城镇建设用地总量和人均水平都有了较大幅度的提高。

1998年,全国1.9万个建制镇用地17161.1平方公里,是1990年1万个建制镇用地8250.83平方公里的2.08倍,村镇的个数和人均用地的增长则更为迅速。

在城镇化的发展过程中,城镇人均用地表现为以下几个特点:一是城镇人均用地与城镇规模等级成反比。

以1995年为例(见表1),小城市的人均建设用地分别为特大城市和大城市的1.9倍和1.6倍。

二是村镇人均建设用地远远大于设市城市。

目前,我国村镇的人均建设用地为155平方米,建制镇为149平方米,分别为设市城市现状人均用地水平的1.53倍和1.47倍。

三是城镇间人口容量水平差异较大。

全国城市中,人均城市建设用地在100平方米以下的城市占38%,其人口占全国设市城市人口的63%;人均城市建设用地高于120平方米的城市占46%,其人口占国家设市城市人口的24%。

在人均城市建设用地高于120平方米的城市中,77%是小城市,占全部小城市数量的60%。

表1　我国城市和村镇人均用地类型指标合计特大城市大城市中等城市小城市村镇人口规模(万)—>10050-10020-50<20—人均用地(m2)101.274.6487.97107.94142.67155注:表中合计包括特大城市、大城市、中等城市和小城市,不包括村镇2.2　发展以牺牲耕地为代价在城镇化过程中,对农村城镇化存在某些曲解。

把农村城镇化错误地理解为土地非农化,造成“城镇化”吃掉大片农田。

小城镇在发展过程中注重增量土地的发展,忽视存量土地的挖潜,也就是说,重外延,疏内涵。

由于外延开发成本较低,而旧城镇改造费用较高,拆迁比较麻烦,所以,许多小城镇在发展中都往外发展,任意扩大用地规模,使已有的小城镇土地没有很好地利用,利用效率低下。

某些小城镇规划脱离实际,粗制滥造,缺乏约束,致使盲目发展,随意建设的现象十分严重。

有的不按规划办事,盲目占地建设;有的对用地宽打宽算,无限制地对外扩张。

不少地方小城镇占地规模急剧扩大,人均占地面积大幅增加。

近年来,迅猛发展的小城镇,其新增建设用地80%以上为扩展周围用地,60%以上面积为良田沃土。

2.3　用地结构不合理,建筑布局凌乱据有关调查,某些小城镇现状用地中,居住用地约占60%左右,公共设施用地约占10%,生产性用地约占7%,道路用地约占12%,其它为绿地、空闲地、坑塘等。

从这个结构看,公共设施用地和生产性用地占的比例偏低,居住用地偏高,绿地太少。

一定的用地结构反映了一定的社会经济的发展水平,即从发展的眼光看,一些公共服务设施还不完善,工业生产落后,生态环境较差。

这样的小城镇在全国还有不少。

小城镇的发展和建设缺乏有效的规划制约,布局过于分散。

特别是东南沿海经济发达地区,乡镇企业、村庄和小城镇尤如满天散落的星斗,正如有的人所说:“走了一村又一村,村村是城市,看了一镇又一镇,镇镇是农村”。

目前,全国乡镇企业80%分布在自然村,只有20%分布在城镇。

同时,在小城镇建设中,内部建筑布局不合理的情况比较普遍,不少小城镇建筑布局混乱,道路建设不规范,小城镇内边角空地随处可见,污染严重的工厂混杂于居住用地之间,商业网点偏居一隅,造成土地使用不合理,利用率不高,建筑密度和容积率太低。

另外,有些地方规划只是摆设,建设随意性强,“规划规划,纸上画画,墙上挂挂,不如领导一句话”。

2.4　人口规模和城镇化水平的规划存在误区近些年来,小城镇规划中人口规模偏大的原因主要是经济发展的高指标和不切实际的超常规发展,使人口发展规模的预测失去了可以比照的依据;其次是地方政府与近邻的小城镇、同级的小城镇攀28 中 国 土 地 科 学 第14卷比求大,人为干扰了人口规模的分析;再则是人口规模的计算方法亟需根据新问题进行完善。

现在有些小城镇,为了扩大用地规模,就在人口规模尤其是流动人口规模上做文章,在同样的人均用地标准下,人口规模大了,用地规模可以相应扩大。

有的几千人口的小城镇,要规划成10万人口的小城市,预测缺乏合理依据。

人口的增长是有规律的,也是有限度的。

过快、过高的增长率,小城镇将难以承受其带来的社会、经济压力,在人口规模上,有一个实事求是、量体裁衣的问题。

另外,一些地方在规划中,城镇化水平的确定不切实际,人为地把城镇化水平搞得过高,其实城镇化水平有其深刻的内涵,不是简单地宣布“农转非”就可以的,而要看实际达到城镇生活水平的人口有多少。

在前一时期,小城镇的发展普遍处于数量扩张状态,城镇化水平的提高主要靠乡改镇建制的转变。

“撤乡建镇”后,天还是那个天,地还是那个地,人还是那个人,仅仅因为一个文件,“乡镇”就变成了“城镇”,“农村人口”就变成了“城镇人口”,而这些“城镇人口”或无所事事或仍面朝黄土背朝天、起早贪黑在农田。

所以,“镇”的数量的扩张并没有带来“质”的同步变化,这当然不能算真正的城镇化。

3　小城镇合理用地的总体思路在城镇化的发展过程中,小城镇在土地利用方面令人担忧的现实表明,必须把小城镇发展与合理用地作为一个战略问题来考虑。

3.1　树立正确的小城镇发展观城镇化的过程应是土地集约利用的过程。

不能简单地以小城镇规模衡量城镇发展现代化的水准,盲目扩张用地的小城镇规划是失败的规划。

小城镇规划一定要立足国情、省情、市情、县情、乡情和社会经济发展水平,在小城镇规模上尤其是用地规模上不能脱离实际,好高鹜远,过分追求“越大越好”,而应适当扩展,挖掘潜力,讲究效益,努力提高小城镇大众的生活质量、环境质量和现代化水平,追求土地利用的综合效益。

小城镇的发展也应注意空间布局的合理选择,注意控制数量和规模,节约用地,要尽可能依托原有城镇,并与乡镇企业发展及农村居民点改造结合起来。

正确的小城镇发展观应融入土地政策之中,使之成为土地政策的一个重要方面,它涉及到城镇发展的战略、耕地保护的方针和农村社会经济可持续发展的目标,具体说来,涉及城镇土地利用结构的调整、土地用途的置换、城乡土地配置、土地权属的转移和土地资源的可持续利用。

同时,正确的小城镇发展观也应以正确的政策为依据,并通过土地利用总体规划、基本农田保护规划、城镇规划等加以实现。

3.2　坚持农用优先的方针国民经济各部门、各行业的发展都需要土地资源,但是各部门、各行业本身的地位极其对土地的利用方式和要求是不同的。

一方面,农业是国民经济的基础,粮食是基础的基础。

没有农业和农村经济的稳定和发展,就没有政治、经济和整个社会的稳定和发展。

另一方面,农业利用的是土地的生产力,对土地的肥沃程度、地形地貌和气候条件有较严格的要求,而非农业利用的是土地的承载力和土地场所,相对地讲,对土地的要求没有农业特别是粮食生产那么严格。