中国特色城镇化道路

从山东省日照市看改革以来的中国特色城镇化道路

引言

十七大报告第五部分《促进国民经济又好又快发展》: “走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。”

改革开放以来，我国经济保持了9%以上的持续高速增长，经济与社会结构发生了重大变化，尤其是乡镇企业的发展为我国工业化进程开辟了第二战场，加快了非农产业的发展和农业剩余劳动力的转移。特别是1997年下半年以后，我国从多年的短缺经济向结构性过剩经济转换，经济一度持续低迷，城市下岗职工增加，农村乡镇企业就业人员减少，部分劳动力再次加入到农业隐性剩余劳动力大军当中。如何提高消费和投资需求，如何增加就业岗位、加快农村剩余劳动力向非农产业、城市转移，如何提高农民收入？人们开始把目光投向了城镇化，把加快经济发展的希望寄托于城镇化。

一、中国特色城镇化道路的内涵

城镇化道路是指城镇化进程的途径或方式，是推动城镇化进程中所采取的某种模式或战略安排。主要包括三个方面的内容：城镇化机制、城乡关系、城镇发展方针。其中城镇化机制是最主要、最核心的要素，选择什么样的城镇化机制，往往就决定了相应的城乡关系与城镇发展方针；反过来，城乡关系与城市发展方针，也会对城镇化机制产生影响。

中国特色的城镇化道路可以从几个方面来理解，一是从城镇化机制看，是政府引导、市场主导、民营经济推动为主体的城镇化道路。这样的城镇化机制，强调了市场选择的重要性，无论是企业发展、人口流动，还是资金集聚，都是以市场化的原则、经济主体的利益机制以及优胜劣汰的方式来决定产业发展，决定城镇化方式与进程。政府进行统一规划，引导企业与人口有序集聚、城市健康持续发展。城镇化机制决定了城乡之间成为一个开放的大系统，生产要素在城乡之间可以自由流动与重新组合，通过比较利益优势来发挥要素的最大效益。二是在市场化原则指导下，要遵循城镇化发展规律，促进工业化与城镇化协调发展。因此，它是一条城乡协调、工农协调、工业化与城镇化协调发展的道路。三是考虑到后代人的需要，走人口、资源与环境协调发展的可持续城镇化道路。从城市发展方针角度看，提倡大中小城市与城镇协调发展，实际上是考虑了不同区域城市发展的背景与特点，走适宜本区域发展的城镇化道路。过去提出“严格控制大城市规模”，但在实际中大城市规模并没有得到控制，相反得到了较快的发展。

因为城市规模是由城市职能决定的，城市职能的等级越高，城市的规模就越大。因此要根据区域发展的需要与城市职能，合理确定城市的地位与城市职能体系。四是从国际比较来看，由中国的国情决定，中国的城镇化道路既不同于西方发达国家的城市化道路，也不同于许多第三世界发展中国家的城市化道路。

二、我国城镇化道路的实践进程中存在的主要问题

（一）城镇化进程与工业化不协调，城镇化滞后于工业化，滞后于经济发展水平

1949年，我国工业产值比重为14%，城镇化率10.6%，城镇化水平和工业化水平是大致相适应的。从“一五”时期起，我国开始实行重工业优先发展的赶超型工业化战略，并配合以压低农产品价格、限制城乡资源流动的政策，使我国在较短时间内建立了比较完备的工业体系，工业化程度不断提高。但是这种工业化战略，不利于吸纳农业转移劳动力，再加上我国特有的户籍管理制度、城市居民福利制度等的存在，造成了城乡分割的二元结构，农民被固化在土地上，流动性很弱。这样，自上世纪50年代中期以来，城镇化水平与工业化程度之间的差距就开始不断拉大，于70年代达到顶峰。改革开放后，由于农村改革和城市经济的发展，城镇化加速以及我国特有的小城镇数量的大量增加，城镇化与工业化之间的差距逐渐缩小。

由于我国城乡人口划分标准需要进一步科学和完善，许多学者经过研究提出，我国实际的城镇化水平要高于统计水平，城镇化并不存在严重滞后于工业化的情况，但城镇化滞后于工业化的特点是存在的。

（二）农业发展和农村改革为城市化发展提供了支持，但农村工业化的发展模式在一定程度上并不利于城镇化的发展

上世纪80年代，家庭联产承包制在各地农村推行，激发了农民的生产积极性，农业生产出现了新中国成立以来前所未有的快速增长。1979-1984年，粮食总产量增长了33%，由3047.5

亿公斤增长到4073亿公斤，平均每年递增4.95%，人均粮食达到400公斤，农民人均纯收入增长近两倍，平均每年增长12%。80年代中期开始，以乡镇企业为代表的农村工业蓬勃发展，使农村的非农产业比重大幅提高，乡镇企业的发展是在我国传统二元社会经济结构下，农民不能自由流入城市情况下，自发形成的农村工业化过程。这种工业化模式的突出特点是离土不离乡，进厂不进城，劳动力职业转化先于地域转换。乡镇企业的分布十分分散，90%位于乡、村级单位。因此，乡镇企业的发展虽然提高了我国工业化程度，但并没有导致相应的城镇化水平提高。

（三）限制大城市发展，优先发展小城镇，中等城市和小城市发展薄弱，城镇化结构失衡上世纪80年代初，我国就提出“小城镇，大战略”，并制定出“控制大城市规模，合理发

展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。此后随着建制镇标准的降低和撤县改市的兴起，小城市和小城镇的数量大幅提高，目前我国有小城镇2万多个。小城镇规模小，不宜发挥聚集效应，工商服务业落后，许多小城镇还保持着农村的面貌，使城镇化进程表现出缺乏工业化和人口支持的过度城镇化倾向。近20年这个政策的实施结果使全国50万人以上的大城市在全部城市人口的比重有所降低，中、小城市在全部人口中的比重上升，但平均规模有所下降。

（四）政府主导型由上而下的城镇化，城镇化进程的波动较大

计划经济体制的实行和重工业化战略的选择使我国城镇化进程一直处于国家的严格控制管理下，城乡分隔的一系列制度限制了农民的自由流动和农村经济的发展，城市吸纳劳动力的能力很有限，城市化不可能自下而上展开，只能在政府主导下自上而下发展。

在政府主导城镇化发展的情况下，城镇化进程受外部因素的影响较大，表现出偏离城镇化一般规律和波动较大的特点。我国城镇化进程受政治因素影响，表现出明显的起步—停滞—快速发展的阶段性特点，城镇化发展波动较大。

三、走新型城镇化道路是中国特色城镇化发展的总体战略

目前，我国城镇化已经进入加速发展阶段，但城镇化进程中还存在许多错综复杂的问题，其发展直接关系到今后20年我国工业化的深入发展和城乡经济的协调繁荣。因此应把握时机，在尊重世界城市化基本规律、借鉴先行国家成功经验的基础上，积极推动新型城镇化道路，促进经济社会全面发展。

新型城镇化道路是在对世界多元城镇化发展模式进行分析与借鉴的同时，对目前我国城镇化进程中存在的问题进行全面思考与平衡，多方面考虑未来世界发展趋势及其对中国的影响，在确定中国城镇化的目标与模式这个战略层面上提出来的。其中重点考虑了五个方面的因素：一是坚持科学发展观，重新审视城镇化规律，在尊重城镇化规律的前提下来推进城镇化进程，防止人为主观意志对城镇化发展的负面影响。二是对城镇化机制做出科学设计。城镇化机制是决定城镇化进程、城乡关系的最主要因素，是决定城镇化道路的最核心的要素，必须在比较分析的基础上进行科学设计。三是我国自然资源总量大、人均量少、劳动力资源丰富、资本等生产要素缺乏，因此必须充分认识在城镇化初期非农产业发展与城市城镇建设中对资源和环境的负面影响，协调处理好各方面关系。四是根据世界城市化的一般规律和我国人口的特殊情况，吸取发展中国家农村劳动力转移的经验与教训，发挥我国社会主义制度的优势，建立起以受宏观调控的农村劳动力自由流动体制为中心内容的城镇化人口流动管理体制。五是顾及我国区域之间经济发展水平、城市化水平、市场化程度在东、中、西地区以及南、北方之间的差异，在