重大工程建设项目监管模式的思考与实践

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 重大工程建设项目监管模式的思考与实践 作者：路润 来源：《企业科技与发展》2016年第04期

（广西中烟工业有限责任公司 柳州卷烟厂技术改造办公室，广西 柳州 545006） 【摘 要】工程建设由于涉及环节多、资金流量大，几乎每一个环节都潜伏着诱发腐败的因素。每一项工程，从立项审批、规划设计、工程招标投标、施工企业选择、材料设备选用、工程监理到竣工验收，整个实施过程中都可能受到来自各方面因素的影响和干扰，违规风险呈现全程化的特点。近年来，广西中烟工业有限责任公司通过积极探索与实践，创新性地推行了“54321”项目监管工作法。文章通过对该监督模式的探究和分析，希望对其他工程领域的项目监管工作提供有益的参考。

【关键词】工程建设；项目监管；过程监督；廉政建设 【中图分类号】F281 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2016）04-0122-04 0 引言 2010年，广西中烟工业有限责任公司（简称广西中烟）紧紧围绕国家烟草专卖局“卷烟上水平”的发展战略和工作方针，与广东中烟工业有限责任公司、浙江中烟工业有限责任公司进行品牌合作，积极推进“双喜”“利群”品牌定点合作生产，以实际行动落实国家烟草专卖局“532”“461”品牌发展战略，并将柳州卷烟厂定位为广东“双喜”品牌定点加工基地，已与广东中烟工业有限责任公司达成“2010年合作生产46.2万箱‘双喜’品牌，到2015年合作生产100万箱‘双喜’品牌”的合作意向。为满足100万箱烟草品牌合作生产的需要，对柳州卷烟厂进行产能扩充和对制丝生产线工艺技术进行改造势在必行。

百万箱烟草生产线技改项目总投资约25亿元，是广西中烟有史以来投资规模最大、建设周期最长的技改项目。根据广西中烟全面落实“规范权力运行、公开透明操作、确保监管到位、打造阳光烟草”和“要求要严、工作要实、责任到位、严格问责”的行业整顿规范工作要求，柳州卷烟厂技术改造办公室（简称柳州技改办）通过强化过程控制，规范办事流程，在工程项目监管过程中，创新性地开展“54321”工程项目监管机制。通过理顺工作程序、完善工作制度、规范项目过程监督等措施，防范和降低工程实施过程中的风险，提高自身资源整合能力和项目运作水平，形成标准化、规范化的工作格局。

1 项目实施严把“五个关口” 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 通过对“五个关口”的严格把关，建立起“以资金监管为重点，以科技手段为支撑，把规范变为程序，把监管变为控制”的工程建设监管新模式。从管好资金入手，管住“钱”就能管住“事”，管住“事”就能管住“人”，管住“人”也就管住了“权”，通过运用市场经济和现代信息管理手段，使公共权力难以甚至无法为私人谋利，彻底铲除了滋生金钱和权力交易腐败行为的“土壤”。

1.1 严格落实第三方审核制度 严格落实对工程总体规划设计方案进行第三方审核，挤出超标设计的“水分”，防止虚增工程概算。

1.2 严格落实项目“拦标价”制度 按照公司要求设置工程建设项目栏标价，严防围标、串标，防止在招标投标环节中的腐败行为。严格审核所有项目立项审批程序的完备性，严格遵循“应招尽招”的制度要求。

1.3 严格落实履约保证金制度 针对1000万元以上建安工程及500万元以上且工期超1年的设备采购项目100%签订《采购合同》与《廉政合同》“双合同”，100%按照规定要求乙方缴纳履约保证金，防止非法转包滋生的腐败行为。

1.4 严格落实三方共管账户制度 针对金额1 000万元以上的建安施工合同，要求承包方必须设立工程建设三方共管账户，项目资金支付审批纳入技改监管系统多方管控，防止违规分包、偷逃税款等腐败行为。

1.5 使用信息化手段固化合同执行程序 在项目实施过程中，采购立项、招标文件审核、合同审核、合同谈判、合同签订等各环节均严格审核程序的合规性，防止人为因素对合同执行产生干扰，防止失职、渎职行为的发生。

2 外部监督突出“四项重点” 工程项目从开工建设到竣工验收，涉及安全、质量、投资、进度、资金等各方面的因素，为确保项目顺利实施，必须由建设方、施工方、监理方三方共同努力。一般情况下，施工方和监理方的工作情况应由当地建设部门进行监管，但是，往往一项工程从开工建设到竣工验收，当地建设部门到工地现场监督指导的次数非常有限，因此形成对施工方、监理方监管的“盲区”。因此，柳州技改办及时提出了“内外结合”的监管工作思路，对项目施工方和监理方的监督突出“四项重点”。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 2.1 加强对相关方合同履行情况的监督 认真梳理施工方、监理方签订的合同条款，对关键内容和关键条款的执行情况进行不定期抽检，对材料检验、施工程序、工程质量、安全管理等一般性问题及时向施工及监理单位提出整改意见，并督促其整改。

2.2 加强对重要材料进出库管理及见证取样工作的监督 工程监管有2个重点关口：一是材料进场关口，二是施工质量安全控制关口。按照公司《基建工程项目施工材料进出库管理标准》的要求，定期对材料进出库台账进行检查，并严格监督重要材料的见证、取样、封样、送检程序是否规范，针对发现的问题及时提出整改意见，并督促其整改。严格按照《技改项目施工现场安全管理规定》《外来施工（外协业务）安全协议管理办法》等规定，监督施工单位贯彻落实国家、地方和行业有关建筑施工法律法规和有关强制性标准，督促施工单位制定、落实相关施工现场安全管理制度，做好施工现场的日常安全监督检查，查找施工现场安全隐患与管理漏洞，提出隐患整改要求，督促施工单位及时落实整改措施，并加强跟踪监督，对整改不落实或者落实不到位的，严格按照安全协议条款进行经济处罚。

2.3 加强对专项施工方案执行情况的抽检 根据《危险性较大的分部分项工程安全管理办法》（建质〔2009〕87号）及施工和监理合同内容，加强对专项施工方案执行情况的检查。例如，针对动力车间施工方及监理方项目过程资料进行检查，并针对《模板安装及拆除专项方案》及《施工组织设计》中关于砼养护规定执行情况进行了现场抽检。针对检查中发现的问题下发了书面通报，施工方及监理方及时书面反馈了整改情况。再如，对7.2 hm2（108亩）片烟醇化库区项目工程质量控制记录、施工安全记录、存档资料、监理方资质档案等工程资料的完整性和规范性进行检查，强化对建设方和监理方的履约情况进行动态监督，确保监理人员切实履行工作职责。

2.4 加强对监理旁站制度执行情况的监督与检查 在建安工程基础施工阶段，除监督甲方人员按照要求执行旁站外，还要重点监督监理单位旁站工作记录的真实性、完备性和准确性，确保施工监督到位。

3 内部监督抓住“三个关键” 3.1 加强制度学习和廉政教育，确保项目实施程序规范 通过梳理工程建设相关法律法规，采取自学、集体学习、外请师资等多种培训形式，使全体员工学习和掌握相关工作流程、规范要求等，并严密跟踪项目立项审批、采购方式确定、项龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 目招标、合同签订与执行等环节，确保招标代理机构选择、招标文件编制、开标评标、合同签订等关键环节合法合规。在廉政教育方面，我们通过签订廉洁责任书、廉政承诺签名、观看警示教育片、到警示教育基地现场学习、日常廉政约谈等形式，做到“时时提醒、事事提醒”，时刻警醒技改工作人员做到“如履薄冰，警钟长鸣”。

3.2 严格控制变更与签证 从严审核工程变更与签证执行程序，对施工单位提出的修改图纸、改变施工方法等工程变更建议，对是否经过设计、施工、监理、甲方四方确认其必要性和合理性进行监督，防止施工单位以工程变更为由虚增工程造价。同时，针对工程量较大的变更签证内容，柳州技改办要求召开会议集体讨论，集体与施工方进行商谈，牢牢把握住价格和工程量这2个影响工程变更经济结果的要素，借助全过程审计单位的专业知识，把工程变更的经济结果控制在合理范围内，从而达到控制工程投资的目标。

3.3 严格监督隐蔽工程核验程序 按照柳州技改办《隐蔽工程验收管理办法》，应对隐蔽工程施工全过程进行跟踪监督。例如：2014年4月，7.2 hm2（108亩）库区基础施工全面铺开，由于该工程属于隐蔽工程，地质状况十分复杂，溶洞、土洞较多，施工过程中随时会产生工程签证，导致桩基施工任务重、难度大、周期长，为了确保工程质量和施工效率，柳州技改办的29名员工全天候旁站监督，确保了隐蔽工程的施工质量。

4 日常监督厉行“双查双报” 2014年，“柳州百万箱技改项目”一期工程进入全面施工阶段，纪检监督组将工作重心前移至施工现场，把握好重点环节和关键节点的监督。通过梳理完善从项目立项审批到竣工验收各主要环节适用的法律、法规、制度列表，并把工程实施过程中涉及的主要制度条款清晰排列，绘制柳州技改办“权利流程图”，并盯住资金数额大、工程复杂、管理难度高、风险系数大的重点项目，建立《技术改造项目合同“五个环节”与“五个金额数字”执行情况表》，开展“履约保证金缴纳、共管账户设立及使用、合同履行、重要材料进出库管理、设计变更、工程签证、专项方案执行抽检”等专项效能监察，定期上报公司纪检监察部，确保“柳州百万箱技改项目”实施过程的合法性和合规性。推行每月两次专项检查和两次监督报告的“双查双报”制度，及时发现和纠正苗头性、潜在性的问题，切实发挥纪检监督工作职能，确保机制建设到位，工程建设组织有力。

5 档案管理落实“一项一卷” “柳州百万箱技改项目”实施以来，柳州技改办结合公司《一项一卷管理标准》，制定了“一项一卷”电子存档管理规范，就档案管理职责、内容与方法均做了细化要求，特别要求各技