国有资产体制改革

对我国国有资产管理体制改革的思考□兴县县委党校白雪梅改革开放以来，国有经济在整个国民经济中的比重虽有一定下降，但一直占据着主导地位。

加强国有资产管理是保证国有经济乃至国民经济持续、健康、快速发展的基础。

但国有资产管理体制的现状距离完善的社会主义市场经济体制所要求的目标还有不小的差距，有很多问题亟待解决。

一、投入不均，形式单一国有资产按其所处的领域可分为经营性国有资产（以企业资产为主）和基础性国有资产。

对于这两种不同类型国有资产的管理存在着两方面的问题：一是长期以来无论是中央还是地方各级国有资产管理专门机构，对于国有资产的管理主要集中于经营性国有资产领域，这样在国家控制财政资源有限的情况下势必造成“翘翘板效应”，即，一方面在经营性国有资产领域投入了过多的财力，另一方面在基础性国有资产领域投入的财力严重不足，这种做法既不符合效率原则也不符合公平原则。

二是对不同领域的国有资产采取相同的管理模式，这样不利于政府对国有资产经营业绩进行准确的考核。

对此，我们应该采取以下措施：第一，对于经营性国有资产，大致方向是将其逐渐从竞争性领域中撤出，对于那些仍需继续存在和经营的国有企业应尽快设立统一经营的国有资产托管公司，同时将重心转移到对基础性国有资产的管理，对于基础性国有资产要强化统一管理的原则，减少现有体制中自收自支的成分，实行国库统一收付制度，以切实提高这些部门的工作效率，同时在该类国有资产管理中，还应将那些划在该类范围而其实质属于盈利性的国有企业的国有资产尽快推向市场，并按照盈利性国有企业的国有资产管理的基本方法对其加以管理。

第二，根据不同类型国有资产的特点，编制不同性质的预算，制定不同的规章制度并相应设立不同类型的专门管理机构，实施适合每一类国有资产的运行机制。

二、分割管理，职责不清（一）“所有权”与“管理权”相分离。

我国现行的是“国家统一所有，政府分级管理”的机制，这种制度的优点是：减少了界定产权的工作量,但是这种体制严重抑制着地方作用的发挥，尤其是地方自筹资金创办的企业，地方也不能履行出资人权力，势必影响地方政府管理资产的主动性和积极性。

针对这一弊端，可采用“分级所有，分级管理”的方式。

所谓“分级所有，分级管理”是指中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权力、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，既让地方政府享有占有、使用、收益和处分的权利，又承担相应的责任，让地方政府成为所辖国有资产的真正所有者，这样地方政府的身份将由原来的监管者转变为出资者，其管理积极性将明显被调动起来。

其次，要妥善解决好中央政府与地方政府管理国有资产的权责问题，合理划分中央和地方的国有资产范围，并赋予其完整而统一的权利与责任。

充分发挥中央和地方的积极性，提高国有资产的配置效率。

（二）国有资产所有者缺位问题突出。

现阶段我国许多大中型国有企业改制后，国有股的代表还是董事会成员或是职业化的经理，他们虽在企业中从事经营管理工作，但他们本身不是真正的资产所有者，所以无论制定了多么严格、严密的监督和约束制度或是很有诱惑力的激励制度，他们对国有资产的关心是有限度的，而且只要好处多多，他们宁可不按“游戏规则”去努力规范自己的行为，更不用说去监督和约束他人。

在这种情况下产权人格化和产权主体到位是很难实现的。

为了解决这一问题，可以建立一套机制，创造一种环境，使国有资产代理人具有真正资产所有者的活力和动力，行使被赋予的权力，承担应尽的责任义务。

首先可以从企业家市场选择国有资产代理人，这样如果代理人出于公心，接受法律约束将受到社会的尊敬，代理者本人也能在市场上不断“增值”。

其次，健全相应的监督体系，防止代理人大权独揽，不负责任，要对国有资产增值的代理人的各项经营工作不间断地实行严格监督。

再者健全规范合理奖励或实行“年薪制”。

三、政企不分，机构不明（一）企业受政府影响较大。

在现代企业制度下，对于国有企业，政府作为所有权代表与企业的关系不可能剪断。

所以，国有企业不可避免地受到政府较大影响，尤其是高层经理人员的选任，不能不与政治机构或行政机构有直接关系，这些人员其本质上仍是政府的官员，企业经营者不仅仅要面向市场还要面向政府，其经营活动还要看政府领导的脸色，这样难免造成国有资产管理中的政企难分的局面。

（二）政府身兼双重角色。

政府身兼市场的执法者和国有资产所有者双重角色，这个兼任市场执法者的所有者必然有着内在的冲动，以图利用自己执法者的身份获得更多的利益。

例如地方政府不可避免地充当了地方市场监管和盈利性国有资产管理者的双重角色，以致产生严重的地方保护主义的问题。

对此可以采用将执法者和所有者的身份进行分离的做法。

具体说来，原则上某一行业的具体管理部门不宜再承担该行业中国有企业的资产管理之职，可考虑将现有地方所属的国有盈利性企业的管理职责归于专门的中央在地方的国有资产管理派出机构，而地方政府则专行市场管理之职。

这样既有利于强化中央财政的适当集权管理；真正体现国有资产的“国有”性质，又有利于改善市场竞争环境，从而推动社会经济的进一步发展。

（三）缺乏独立的国有资产专司机构。

国有资产虽然最终归全体人民所有，但是不可能每个人都亲自去直接管理归自己所有的国有资产，因而出现了许多政府机构分头管理国有资产的现象，即多头管理，而多头管理等于无头管理，造成责权不明确。

针对这一现状必须设立专门的国有资产管理机构，在政府层面上实现政府公共管理职能与国有资产管理职能的分离，理顺管理关系。

当然组建国有资产管理机构，不是现有职能的简单归并，而是政府职能的改革和创新，这是因为出资人的资产管理和政府的行政管理是不同的。

党的十六大报告中提出将国有资产管理的专司机构放在政府，隶属于国务院，这在我国政府职能还未完全转变、行政干预还在一定程度上存在非政府法定机构难以担当管理国有资产重任的情况下是正确的，但随着经济体制改革的深化，在条件成熟时，也可作为非政府法定机构存在。

由于现有利益和体制格局的客观存在，要使国有资产管理体制在短期内达到较高的水平并不实际，因此国有资产管理体制的改革既必须明确长期目标，又应根据长期目标的要求分步而行，实行渐进性推进。

我们完全有理由相信，在党的十七大精神的指引下，国有资产管理体制的改革将会迎来一个全新的局面。

江泽民同志强调，继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。

在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。

国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。

关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。

其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。

中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。

继续探索有效的国有资产经营体制和方式。

各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。

(江泽民同志十六大报告摘要)-嘉宾：国务院研发中心企业所副所长张文魁；研究员中国社会科学院社会学所陆建华博士；-主持人：本报记者张曙光国有资产管理：杜绝“马桶效应”追求资本回报主持人：我们注意到，在江泽民同志的十六大报告中提到，要“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制……中央政府和省、市(地)两级政府设立国有资产管理机构”。

非常明确地提出了国有资产管理体制改革的原则和方向。

1988年我们曾经成立过国有资产管理局，1998年机构改革时撤销了，现在又重提设立国有资产管理机构。

这种变化反映出我们对国有资产管理问题的认识是在不断深入的。

张文魁：1988年成立的国有资产管理局职能非常简单，只是对国有资产进行界定、评估、登记。

以华晨股权为例，当时国有资产管理局给中国金融教育基金会下了一个确认函，说这个股权属于国有股权，我们委托你来管理，这就很典型地反映了当时国有资产管理局的职能，它只是一个账房先生而不是东家。

后来被撤销恐怕与它的职能比较简单、权责又不是很明确有关。

在国资局撤销之后，我们发现没有专门的国有资产管理部门还不行。

第一没有人真正对国有资产的职能负责。

比如一个杯子是国有资产，我自己可能管不好，每年还为清洗这个杯子贴上一些钱，我想把它租出去换一些租金，或者干脆卖出去，但我不知道该找谁，没有人具体管这件事，这就可能耽误改革的进程。

近几年国有企业特别是大中型企业改革的进程比较迟缓，我看与专门的国有资产管理部门的缺位有很大关系。

大中型企业改革的一个重要方式就是国有股的转让，如果没人负责，最后很多重要企业的改制方案都要上报到国务院，这将拖延国企改革。

国务院可以讨论一个联想，讨论一个春兰，全国有几千几万个这样的企业，国务院哪有那么多精力？第二，现在我们国有资产管理职能分散在财政部、国家经贸委、中组部、中央企业工委、国务院监事办公室等至少五个部门中，它们分别履行国有资产出资者的职能，难免有推诿、扯皮的情况发生，使企业无所适从。

第三，中央和地方权责、分工不明晰。

我国目前经营型国有资产大概有10万亿，分布在19万家国有企业里，中央政府直接管的企业只有100多家，99.9%的企业是由各级地方政府来管的，但地方政府不知道哪些该自己管哪些不该自己管。

比如国有股转让是应该地方政府审批还是中央政府审批？如果没有在事前表述清楚，只是到一些引起争议的事情发生时，才来考虑这个应该由谁来批、那个应该由谁来批，很容易造成权责不清晰。

要把产权分清楚，因为产权收入可能成为地方政府的重要财源，知道自己有多少财源就可以对近几年内干什么事有一个合理规划，也就是量财行事。

我们在税收上已经分为地税和国税，国有资产管理也要分级。

地方的产权、财权明确了，事权也就明确了，许多部门互相推诿的情况也会相应减少。

主持人：关于国有资产管理的目标，以前我们提出的是要保值、增值。

新的国有资产管理体制建立以后，国有资产转让得了一笔收入，如果企业拿这笔收入又买了一笔新资产，这样可以说保值了甚至还增值了，达到目标了。

但如果将国有资产转让收入投入了社会保障，这对国有资产管理部门来说，就是支出，没有保值、增值，这是不是一个问题？张文魁：这个问题很关键。

新的国有资产管理机构的工作目标是什么？我们认为应该追求资本回报，而不应是以前含糊的国有资产保值、增值。

所以严格地说，以后应该是“管”国有资本而不是“管”国有资产，“管”国有资本的基本目标就是追求资本回报。

这是有很大区别的。

还是以杯子为例，“管”国有资产就是保证它的存在，不贬值；而“管”国有资本就是看这个杯子值多少钱，最后它能给我多少钱的回报。