深化国有资产管理体制改革必须解决八大问题

深化国有资产管理体制改革必须解决八大问题 Document serial number【KKGB-LBS98YT-BS8CB-BSUT-BST108】深化国有资产管理体制改革必须解决八大问题世界经理人周刊 ( 日期：2003-12-05 )【编者按】形成从管理机构到管理内容的“集中”与“集权”，存在一定的风险。

概括起来，深化国有资产管理体制改革必须解决八个重大问题。

今年5月27日，国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》）。

《条例》的颁布标志着我国国有企业改革进入了一个新的历史阶段，解决了国有企业多年未能解决的“九龙治水”问题，使得政府得以借助其委托的特殊机构实现“管资产与管人、管事”的有机结合。

但是《条例》的设计也具有明显的过渡性特点，存在一定的不确定空间，如对国有资产管理由过去的“分而治之”，转为“统而治之”，形成从管理机构到管理内容的“集中”与“集权”，存在一定的风险。

概括起来，深化国有资产管理体制改革必须解决八个重大问题。

一、国有企业的功能定位问题国有企业的功能定位是关系国有企业改革与发展的首要问题。

世界银行在20世纪90年代中期，通过对100多个国家国有企业的调查，得出的基本结论是：世界上所有国家的国企都不赢利，国有企业效率低下，国有企业不是赢利的工具，而是政府用来弥补市场不足或者纠正市场失灵的工具。

但是，由于国有经济的主导地位关系着我国国体、政体的格局，是保持国家稳定的一块基石；同时，我国国有经济的规模非常巨大，不可能通过疾风暴雨式的私有化手段来提高这部分资产的运营效率，因此，中国的国有企业不仅是政府用来弥补市场失灵的工具，还应当在较长的一段时间内关注经营管理能力。

由此可见，我国国有企业从总体上来看，其功能应该是多元的，而不是仅仅局限于“政府用来弥补市场不足或者纠正市场失灵的工具”。

当然，对具体企业来说，由于其所在的行业千差万别，企业本身的规模和精力也有一定的限制，因此，其功能应该是单一的。

具体来说，国有企业总体上的多元功能大致可划分为三个方面：社会功能、宏观调控功能、经济功能。

从社会功能看，它主要是用来解决一些市场解决不了的问题。

从宏观调控功能看，国有企业是国家进行宏观调控的强大的物质基础。

从经济功能看，国有企业不一定要保留在竞争性领域。

但是，由于国有资产的规模巨大，国有经济在进行布局的战略性调整和国有企业战略性改组时会产生大量的资金开支和改革费用。

有人初步估算，国有企业改革的总成本可能在３.５万亿元左右。

（如包含大家过去已经议论较多的社会保障基金缺口，总成本可能超过５万亿元）。

因此，国有企业可能要在比较长的一段时间内（至少要到十五届四中全会提出的国有企业改革和发展目标全部实现的2010年），保持经济功能，待时机成熟，再减持国有股，以防止因国有资本“一股独大”而造成的改革失效。

二、国有资产监督管理机构的功能定位问题按照《条例》的规定，国有资产监督管理机构可以“对所出资企业履行出资人职责”，因此，它理应根据《中华人民共和国公司法》等法律、法规拥有对国有资产的占有、使用、处分、收益的权利；实行所有权与经营权分离，承担有限责任；推进所监管企业的改革，优化国有资本布局；承担垄断性企业的改革重组责任，等等。

但是，《条例》又规定国有资产监督管理机构可以承担国有资产的立法、国有产权的界定、统计、稽核、评估和纠纷协调等公共管理职能，如“制定企业国有资产监督管理的规章、制度”，“通过统计、稽核等方式对企业国有资产的增值保值情况进行监督”，“负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作”，“协调其所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷”，等等。

把这些本应由公共管理部门管理的事情划归国有资产监督管理机构，使国有资产监督管理机构不仅是国有资产的所有者，还集中了原来分散在几个部门的权利，从而使国有资产监督管理机构有可能再次陷入“政企不分”和“管企业”怪圈。

作者认为，国有资产监督管理机构的建立是要从根本上落实国有资产产权主体，从而真正有利于形成可追溯产权责任的机制，而不是简单合并原政府各部门管理国有企业的机构、职能和管理手段。

因此，科学的国有资产管理体制不仅要切实落实国有资产监督管理机构对国有资产的出资人职责，还要彻底转变其行使职能的方式和手段。

三、行政性国有资产和资源性国有资产的监管问题资源性国有资产、经营性国有资产和行政性国有资产是国有资产的三大存在形态。

然而，现在纳入国有资产管理部门统一监管的只是部分经营性国有资产（不含金融类），庞大的行政性国有资产却被排除在国资监管《条例》之外。

因此，未来几年，国家应在总结经营性国有资产监管经验的基础上，抓紧研究行政性国有资产管理体制的改革。

作为过渡的一种形式，可以先将国家机关、行政事业单位所使用的行政性国有资产产权划归各级国有资产监督管理机构所有，现有使用单位按其占有的数量和质量缴纳租金。

国有资产监督管理机构将收缴的租金划转财政，再由财政会同有关部门按其编制人员数确定和拨付各个单位的办公经费。

或者参照上海的模式，统一在国资管理部门登记建账，但委托经营，待商业化条件成熟之后再商业化和移交给国资管理部门。

资源性国有资产是规模更为庞大的资产，仅土地资源价值就有36万亿，而诸如城市中心地带的广告权等无形资产更是无处不在。

不断发现这些现在未被人们看到和重视的资源也应当是国有资产监督管理的重要内容。

因此，对这类资产应该慎重研究，拿出切实可行的方案，以防止国有资产，特别是无形资产的流失。

在新的方案没有拿出之前，这类资产仍然应当由政府的专门部门管理。

四、中央与地方政府管辖国有资产的权限问题中央和地方对国有资产的权限边界问题，一直是理论界争论的焦点。

对于这一问题，党的十六大报告其实已经明确提出了“中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”的“分级代表”模式。

根据这一指导思想，各级政府用“自己”的财力所形成的财产、资产虽然最终产权还属于国家，但地方政府已经有了相当大的自主权和支配权。

为了充分尊重地方政府的这种“代表权”，中央政府应尽量收缩其对这部分国有资产的权限，将其对地方“代表”的国有资产的权利限制在确定国有资本的控制范围，统一资本预算格式和程序，确定国有股转让的规则、程序和国有股转让收入的使用方法。

另外，根据《条例》的规定，国有资产的监管机构的设置，原则上分为中央、省（自治区、直辖市）和设区的市（自治州）三个层次。

但是，考虑到东部发达地区一些地方县级政府所管辖的国有企业无论是规模，还是数量都非常可观，而县级国有资产监管主体的缺位，有可能导致不少县级政府因担心其所属国有资产被上收而出现争相转让、变现其国有资产的现象。

为防止这一情况的出现和蔓延，有人建议由县级政府将其国有资产委托地市级国资机构代为监管，其最终所有权、资产收益权仍由县级政府拥有。

但是这种权责不对等的监管模式，很难真正保障县级国有资产的保值增值。

因此，建议对国有资产达到一定规模的县级政府酌情设立国资监管机构。

五、国有资产监督管理机构对企业负责人的管理边界问题按照规范的法人治理结构，选聘经营者是董事会的重要职责。

因此，从方向上看，不仅不应由党的部门选派经营管理者，也不应该由国资监管部门直接选派经营管理者。

然而《条例》却规定国有资产监督管理机构不仅可以“任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事”或者向国有控股公司提出“派出的董事、监事人选，推荐国有控股公司的董事长、副董事长和监事会主席人选”；还要向其“提出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议”。

这种规定极易导致总经理事实上对组织部门或国资管理机构负责，从而使董事长与总经理产生矛盾，限制、影响了董事会、董事长职权的履行。

所以，未来几年，各级国有资产监督管理机构应该把董事会依法选聘经营管理人员作为改革的重点，引入市场机制，形成经理人市场，强化经营管理人员的市场意识和职业意识，从制度上保证董事会与经营者的聘用、委托关系。

这种产权代表与经营者派出的选聘方式，同样适用于企业集团（母公司）与控股子公司。

亦即国有母公司只能按其持股比例向子公司选派产权代表，而由包含母公司国有产权代表在内的董事会依法聘用经理人员，不宜由集团公司党委直接决定和任命子公司经营管理人员。

另外，为了在新形势下落实党管干部的原则，在大企业中，党管干部与董事会依法选聘经营者的关系还有待更好地处理。

为了体现党管干部的原则，可由国有资产监督管理机构的党委对产权代表的任职资格、本人条件进行审查和确认；企业党组织的工作必须和法人治理结构、现代企业制度相融合，企业党组织的成员分别进入了董事会、总经理班子、监事会来体现党组织的意见。

六、国有企业获取优秀人才的途径问题目前我国国有企业的优秀员工来源形势却非常严峻。

根据中国企业家调查系统的调查结果，当问及“如果同样是做企业经营者，您更愿意在哪一类企业中任职”时，企业经营者选择的意愿依次是：股份有限公司（27.1%）、私营企业（25.1%）、有限责任公司（21.1%）、外资及港澳台商投资企业（17.5%）、国有企业（7.9%）、集体企业（0.8%）。

其中，国有企业经营者愿意继续在国有企业中任职的仅占15%。

与这一数字关系比较密切的另外一个问题是，当问及“您退休以后最大的担忧是什么”时，企业经营者的选择依次是：“没有足够的社会保障（44.8%）”、“心理失落没有寄托（19.7%）”、“经济收入减少（14.2%）”、“没有满意的社会地位（9.2%）”、“没有便利的生活条件（5.7%）”。

其中，国有企业经营者对“没有足够的社会保障”担忧的占55.6%，比其他类型企业高13个百分点以上。

由此可见，对前景的担忧可能是国有企业难以得到高素质经营者的一个重要原因。

从更深的层次来看，目前，国有企业用人机制的主要问题是这种选拔机制的过分单一，即主要依靠行政机制而缺乏市场机制。

这种示范作用，在一定程度上挫伤了内部经营者的积极性。

为保证国有企业获得源源不断的高素质经营者，可以探索选择经营者和企业经营绩效目标相结合的市场招标制度。

即由国有资产监督管理机构向社会公开发布选择经营者的招标信息，参加招标的企业家可以来源于企业外部，也可以来源于企业内部，他们必须详细阐述自己的任期目标和基本思路，由专家对其打分，择优录用，为了奖励内部员工对企业的贡献，在同等条件下，内部员工应该优先。

到期末时，对照经营者立下的目标给予相应的奖惩。

为了使这种机制能有效运行，国有企业还必须完善管理工作的目标链，建立“以人为本，能上能下，来去自由”的员工升降流动机制，从员工的上岗、尽职、考核、升职、降职、淘汰等环节着手，强化岗位管理，按照市场化运作的要求和国际通行规则以及精简、效能的原则，明晰岗位职责，量化岗位标准，细化岗位描述，确定岗位职数，明确各级各类岗位的管理权限并实行动态管理。