变迁中国家治理模式的类型分析及其启示

关键词：治理模式；类型分析及启示；治理范式创新 中图分类号：D035；D63 文 献标识码：A 文章编号：1000—8691（2005）02—0013—03
自 20世纪七八十年代以来，一些发达国家的政府组 织经历了重大的变革。在发达国家中，政府组织面对着 财政压力、传统官僚体制的低效以及回应能力欠缺等一 系列治理绩效问题，同时也面临着全球化、信息化、公 众需求的多样化等一系列外部环境的挑战。为了提升国 家的核心竞争力，适应全球治理变革要求，政府及公共 部门自身进行了重大的改革，形成了强大的政府治理变 革运动。此次变革不仅是发达国家政府在管理内容、管 理形式和管理手段上的变化，还是在整个社会层面的政 府职能与角色定位以及政府与公民社会之间关系的根本 性变革。本文就变迁中国家的治理模式进行了归纳、比 较，并在此基础上对其特征予以探讨，从而找出有益于 我国政府治理变革的启示。
14Βιβλιοθήκη 情况新问题保持灵敏高效的应对机制，政府在充分发挥 市场配置机制作用过程中保证各种社会资源获得最佳的 经济社会效益。[3]（P333）其次，树立公平协调治理的 理 念，即按照市场经济的要求使政府与企业、与社会组织 成为平等的市场行为主体，这对于推进政府机构改革和 改进政府作风都具有十分重要的意义。第三，树立服务 理念，作为政府机构，政府不再是凌驾于社会之上的组 织，不再具有市场经济领域中的管理者和经营者的双重 身份，而是一个为公众、社会提供公共产品和公共服务 的机构。第四，树立法制治理的理念，对国家和社会事 务管理的法制化，是现代社会文明进步的重要标志，也 是当今各国政府行政改革的大趋势。相对于西方国家而 言，中国缺乏法治传统，加强法制建设更为紧迫和艰 难，这也是我国市场经济体制建立的根本要求。 2 ．政府治理结构的优化。政府结构的重塑，旨在 使政府组织和公营部门变得更富有生机和效率，对公众 更有责任和回应性，更能适应不确定的、快速发展的外 部环境的冲击与挑战。从政府的基本任务来看，即建立保 障市场经济运作的法律基础和维护产权；维持宏观经济的 稳定和保持宽松的政策环境；投资于基础设施和人民需要 的领域；维护收入的公平分配；保护生态环境等，充分发 挥其对整个社会的导向功能和服务功能[4]（P15），政府治理 的优化应该从以下几个方面入手： 首先，深化政府管理体制改革，实现组织结构扁平 化。政府管理体制改革是政府体系的自我完善，其目的 在于提高政府部门的权威性、有效性和适应性。政府管 理体制改革涉及政府权责配置——政府权力与责任的划 分与配置、政府组织机构——政府机关纵向和横向的组 织机构构架、政府运行机制——政府运行所遵循的原则 和方法等方面的改革。[5]（P36）具体而言，包括转变政府 职能，加强政府管理经济、提供公共服务的社会职能； 政府内部的组织设计要更具有弹性和适应性，重视决策 的参与和组织参与；强调战略管理和宏观调控；政府组 织结构扁平化，减少管理层次和环节；改变政府组织的 内部集权结构，向下级授予权能，但必须要在职务与责 任的适当标准上取得平衡；内部建立跨部门和多功能的 组织，通过网状组织的沟通与联系达到信息、资源的共 享，降低成本，提高效率。 其 次，改革政府公务员队伍，推进政府人员专业 化。建立中国特色的公务员制度是我国行政体制改革的 重要组成部分，到目前阶段我国的公务员制度还不完 善，还需要推进公务员的专业化。从公共选择理论来 看，政府官员的行为过程中客观地包含了一些经济和利 益因素，即“经济人”的因素，所以要承认官员的合法 牟利性，并通过制度设计遏制其膨胀 。[6]（P28 ）这 关键 要
二、四种模式对中国政府治理范式创新的启示
市场式政府、参与式政府、弹性式政府和解制式政 府4种模式的关注点都集中在了政府的结构、管理、公 共政策及公共利益上，体现了亲市场、强调公民社会作 用、强调公民伙伴关系、强调诱导激励机制、弱化权力 作用的趋势，对我国政府改革和治理范式的创新具有借 鉴意义。政府范式创新就是通过重新认识和界定政府与 市场、社会组织之间的相互关系，根据“问题情境”的 性质和意欲达到的目标，调整政府组织结构、权力运行 机制，确立相应的运作方式和过程，不断寻求成功的或 最有效的管理现代市场经济和驾驭市场机制的政府行政 模式。[2]（P5）参照4种模式的特征和理念，笔者认为，中 国的政府改革与治理范式的创新应该从治理理念、治理 结构、治理的运作与过程的创新3个方面努力。 1 ．政府治理理念的重建。首先，树立绩效管理的 理念，就是要树立追求效率、追求效益的行政思路，努 力使政府行政组织能保持最大的整合效能，政府工作人 员能保持高效率的工作状态，政府决策能对社会各种新
从5个方面取得突破：改革公务员的选拔机制，既要注 重个人学历水平，又要注重整个队伍的知识结构；改革 公务员的考核机制，建立完善的考核标准和考核程序； 改革公务员的激励机制，包括政治上的荣誉、精神上的 鼓励、有效的分配激励机制，尤其是工资激励机制；改 革公务员的监督机制，例如对廉政的监督、对公务员履 行职责能力的监督、对公务员工作绩效的监督、对公务 员协调处理本部门与其他部门关系的监督；改革公务员 的培训机制，即根据市场经济、全球化经济、高新技术 和信息网络的发展要求调整培训内容、改革培训方式和 机制。 再次，实行对话式民主管理，扩大公民的参与权。 治理精神把公民看成是消费者或纳税人，他们是公共服 务的参与者和监督者，在很大程度上影响着政策的制定 和对公共服务项目的选择，是提高公共行政质量和效率 的保障。所以在管理过程中要实行对话式管理，尤其在 制定重要政策时扩大公民的参与权，以减少专家因不能 更全面掌握全部信息而导致的决策失误。这就需要大力 推行和完善政府决策听证制度，充分运用各种媒体扩大 舆论监督，以实现公民的自我教育、自我管理、自我服 务。 最后，加强非政府组织的建立，实现准公共服务市 场化。政府要界定其基本职能范围，选择多样化的组织 形式。这就要求借鉴社区自主组织管理、外包、公私伙 伴关系、民营等途径，以多种多样的组织形式生产和提 供公共物品与公共服务，使公民组织、民营机构配合政 府组织共同承担公共管理的责任。这样将一部分公共物 品和公共服务生产让渡给社会自主组织和民营组织 承 担，以其成本、技术和竞争等优势，为公众提供更有效 率、品质更高的物品和服务，有利于最终形成公民自我 服务与民营、政府服务相结合的、多中心的公共事务管 理体系。所以，我国政府应为非政府组织的成长、壮大 提供制度支持，使其能有效地分享公共职能。 3 ．政府运作方式和过程的创新。运作过程的创新 就是要不断寻求成功的政府管理赖以实现的具体操作机 制和过程，这是保证正确的治理理念和高效率的治理结 构能够充分发挥出作用的环节，没有科学的和明确的控 制与监督的具体操作机制和过程，再好的治理结构和公 共政策也不会产生出应有的社会绩效。具体而言，政府 公共服务市场化方面，采取市场控制的方法；公共政策 方面，强调战略规划与政府实施方案的运用，经济效益 和社会效益同步增长；人事管理方面，在公务员制度中 引进竞争机制，如绩效评估、全面质量管理、人力资源 开发等，提高人事质量；监督机制方面，事前监督 和 “后验控制”相结合，在法治原则、透（下转第20页）
《云南社会科学》2005年第2期
Social Sciences in Yunnan No.2
变迁中国家治理模式的类型分析及其启示
柴 艳 荣，李 晗
（华中师范大学 管理学院，湖北 武汉 430079）
摘要：自20世纪70年代以来，一些发达国家的政府组织经历了重大的变革，治理成为许多国家改革的新趋势。作 者 着重分析了国家治理模式的4种类型，即市场式政府、参与式政府、弹性式政府和解制式政府，其治理精神对于我国 的 行政改革和治理模式的创新，包括政府治理理念的重建、政府结构的优化以及政府运作方式和过程的创新有着很大的 借 鉴意义。
收稿日期：2004—02—23 作者简介：柴艳荣（1979～），女，河北保定人，华中师范大学管理学院硕士研究生，主要从事公共行政管理研究。 李 晗（1977—），女，辽宁沈阳人，华中师范大学管理学院硕士研究生，主要从事行政管理法治化研究。
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工直接参与决策。第五在公共利益方面，主张可以通过 鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行参与来体 现，认为这种参与可通过4种机制来实现，即对于政 府 服务不佳或制度运作不当实行申诉权、增强员工独立决 策和影响组织政策方向的能力、在公共政策中加强公民 向政府表达需求的权力、让公民拥有更多的消费者选择 权和更多的对方案的直接控制权。 弹 性式政府。弹性是指政府机构有能力根据环境的 变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑 战，这种观点认为恒久不变的政府结构是有效治理的障 碍。首先在结构治理方面，其基本设想是在政府内部采 用可选择性的结构机制，以取代那些自认为拥有政策领 域永久权利的传统部门和机构。其次是在管理方面实行 弹性化的人事管理，主张雇用临时雇员，可以使政府快 速而有效地对所面临的危机或迅速增加服务需求做出反 应。再次是在公共利益方面，弹性式政府认为政府的花 费越少，对社会就越有利。弹性式的政府对组织价值和 公务员制度的精神是一种挑战。 解 制式政府。解制式政府的基本设想是，如果取消 一些限制和制约，政府机构就可以将目前的工作处理得 更有效率，而且还有可能从事新的创造工作，以促进社 会的整体利益。在结构方面，提倡解除内部繁文缛节的 限制以使政府的活动更具有创造力、效率与效能。在管 理方面，据解制式政府的理念，公共管理者不仅应具有 市场模式所要求的企业家的创新精神，而且也应具备民 主领导的品质和价值取向如道德、诚信、责任感、公平 等。在政策制定方面，主要关心的是做出决策与执行法 律的程序，主张赋予官僚机构更多的决策权。在财政管 理模式上，认为应该允许管理者自己做出决定。在公共 利益上，主张用其他的控制形式来代替法令规章的控 制，设想可以通过一个更积极的、束缚较少的政府来实 现。解制式政府对公共管理者提出了更为严格苛刻的要 求。 比较上述4 种模式的背景、理念和运作，笔者 认 为，与传统政府统治观念相比，治理模式中包含了以下 的基本理念： 1 ．社会公共治理是政府治理与公民社会的民主管 理的合作，故要重构政府与公民社会或民间社会的关 系。传统的国家统治重视政府管理，政府通过自己的权 威和强制力掌握和控制着国家。由于经济和社会的发 展，政府的职能和管理责任增大，这就导致政府规模不 断膨胀，带来一系列的问题，如权力集中、职能增加、 规模扩大、公务员数量上升、财政支出庞大，这些问题 又反过来阻碍了政府对整个社会发挥其积极的管理作 用。在公共治理趋于善治的理念下，国家与公民社会、