依法治国重在“一体建设”和“共同推进”-以破除法治进程中的＂

收稿日期：2015-04-08基金项目：国家社会科学基金项目（09XFX009）；广西社会科学重点项目（GXSK201505）作者简介：余睿（1978-），男，湖北武汉人，博士，广西大学法学院副院长，副教授，硕士生导师，中国政法大学博士后研究人员。

依法治国重在“一体建设”和“共同推进”[文献编码]doi：10.3969/j.issn.1004-6917.2015.04.004余睿（广西大学 法学院，广西 南宁 530004）摘要：当前，在探索、制定和落实党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》各项法治改革举措的过程中，不能忽视当前法治进程中普遍存在的“壁垒效应”。

应以“一体建设”的法治思维来全局谋划，以“共同推进”的法治方式来多措并举，并结合法学研究各领域的协同创新，以破除法治进程中的“壁垒效应”，实现法治中国的伟大目标。

关键词：依法治国；壁垒效应；一体建设；共同推进；法治思维；法治方法中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1004-6917（2015）04-0019-05——以破除法治进程中的“壁垒效应”为视角“国家法治发展实际上就是把国家生活纳入一定的法治化的轨道和秩序之中建立起符合现代国家发展方向的现代国家法治秩序”[1]。

党的十八届四中全会形成了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），就建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家进行了整体布局。

同时，《决定》中较大部分的内容是针对我国法治建设的各个领域，针对当前各种现实性法治问题所制定的法治改革举措。

那么，该如何解读《决定》中看似宏大却又细致入微的法治改革精神？在笔者看来，关键在于领会《决定》所提出的“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”这一关乎当前及未来中国法治改革发展路径的重要指导思想。

一、全面推进依法治国——乐观之下应存危机意识任何一项改革，如果缺乏社会的普遍认知和认同，都将无疾而终。

《决定》之所以能够取得社会各界的一致共鸣，关键在于它结合了中国法治的现实国情，直面当前我国经济社会发展进程中各领域法治工作的症结和难点，直接反映了广大群众、法学研究者与法律工作者的心声。

许多现实性法治问题如法外特权现象、行政执法乱象、司法腐败弊病、公众守法难题等，都有所涉及并有相应的法治改革具体举措。

由此，这种“接地气”的法治改革思想，业已产生被社会公众和社会各界认可的感召力。

然而，改革意味着改变与革新，改革的过程与结果理应接受人民的评判。

随着当前我国法治改革的逐步铺开，社会公众的顾虑不可避免。

法治改革能否取得真真切切的预期效果？抑或深陷于“头痛医头、脚痛医脚”的泥沼中止步不前？对此，在我们为《决定》的出台而备感欣慰并充满企盼的同时，仍应当保存一份危机感，不能因为过分乐观而丧失忧患意识。

毫不讳言，中国法治进程中的各种流弊沉疴有着其根深蒂固的生存空间或土壤，推动法治改革面临极大的困难和阻力。

这需要我们在法治建设工作中尤其要意识到法治改革“共同推进”和“一2015年第4期（总第238期）GUANGXI SOCIAL SCIENCES No.4.2015（Cumulatively,No.238）体建设”的重要性。

正如习近平在关于《决定》的说明中指出的：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。

”[2]这意味着，党中央对于全面推进依法治国所面临的复杂性和挑战性已有了充分的预判。

“法治中国建设和深化改革可能会遇到前所未有的困难、阻力、危机和风险，困难是现实的，好做的改革，已经根据先易后难的原则改过了，留下的都是难啃的骨头阻力很大”[3]。

因此，当前中国之法治改革工程，不是小修小补，也绝不能各自为政，作为一项系统工程，它有赖于各种法治改革举措的协同与互动，有赖于各领域法治改革任务的一体建设和共同推进。

也唯有遵从这样的法治路径，才能真正撬动那些阻碍法治进程之陈年冻土，治愈那些根植于冻土之中的社会沉疴和法治痼疾。

二、法治改革中不能忽视的“壁垒效应”（一）法治进程中的“壁垒效应”及其成因。

所谓法治进程中的“壁垒效应”，是指长期以来社会治理中积累的各种人治惯性、法制痼疾和社会沉疴交织形成的阻却法治改革的坚固屏障，非经深层次系统化的法治改革无法根治和破除。

追根溯源，我国法治进程中“壁垒效应”的形成因素有以下三点：其一，人治惯性。

当前我国正处于经济社会发展的转型期，同时也是阵痛期。

各种新的社会问题不断涌现，各种新的社会矛盾不断激化，各级党政司法机关疲于应付，却收效不大。

归其缘由，在于各级党政机关和领导干部仍然没有摆脱中国传统人治思想的禁锢，规则意识和法治精神不强，缺乏运用法律思维实施社会治理的意识，缺乏运用法律方式解决社会问题的能力，在应对社会矛盾与冲突时，法治的逻辑因人治的惯性而产生偏移。

其二，法治痼疾。

长期以来，我国在法制建设上取得一定的成绩，但客观而言，我国的立法工作仍有缺憾与不足，行政机关、司法机关也尚未充分尽到恪守社会正义底线的职责。

所导致的结果，便是腐败不断滋生，社会成本不断攀升，信访不信法的思想逐步蔓延。

可想而知，当市场规则和交易诚信无法通过立法加以彰显，当经济社会秩序无法通过行政执法得以维护，当社会矛盾无法通过司法最终予以化解，当公民、法人的合法权益无法通过法治渠道加以维护与实现，社会公众自然而然的将摒弃公力救济，转而寻求私力救济。

长此以往，法律将丧失其社会基础，成为无源之水，无本之木。

与此同时，国家权力的公信力将不断下滑，社会诚信也将随之崩塌。

其三，社会沉疴。

中国社会尚未形成知法、懂法、守法、护法的公民法治信仰，妄图通过违法而获利的侥幸心理、期待法不责众的惯性思维在社会中仍广泛存在，使得法律的执行难以得到有效地推进，法律条文最终成为一纸空文。

所谓“法律的生命在于执行”，有法不依比无法可依更可怕。

法律作为社会关系的调整器，也是社会矛盾的疏导器，法律从其制定到执行过程中任何一个环节出现问题，都将阻碍社会的正常发展，都会使得党和政府的公信受到挑战和质疑。

（二）解读“壁垒效应”的实然状态——以行政诉讼立案难为例。

当前，我国正处于从“有了法治之法的前提下，探索法治之治的道路”上[4]。

中国法治进程所面临的“壁垒效应”绝非单一的社会弊病所能构成，而是各种社会治理中长期积累的各种矛盾、各种流弊的集中体现。

以当前行政诉讼制度实施过程中的立案难问题为例。

单纯来看，行政诉讼立案难似乎是人民法院不履行法律职责所导致的司法不公。

但如果从“壁垒效应”的成因角度加以深入探究后不难发现，行政诉讼立案难问题的背后是当前一系列社会矛盾及法制矛盾交织交错的结果。

首先，作为行政诉讼被告的政府及其职能部门都对行政诉讼尤其是做被告有较大的抵触情绪，并未正确理解行政诉讼作为依法疏导行政争议和官民矛盾的法治功能。

一些行政官员甚至出于试图掩盖行政诉讼背后的行政争议的考虑，对行政诉讼无端干预、以权压法甚至抗拒司法裁判，导致法院不敢立案。

其次，现行行政诉讼法律制度中的立案审查机制不尽合理，司法机关享有过大的审查裁量空间，导致大量的行政案件久拖不立，当事人的诉讼权利频频遭到莫名排斥。

再次，政府行政权力的边界不明，行政权力被滥用导致过多的介入私权领域，使得许多“行政争议”根本无法通过行政诉讼制度得以彻底解决，法院为避免“信访缠身”被迫以不立案来逃避责任和风险。

最后，当前行政案件尚未被纳入法律援助的范畴，律师往往不愿意和政府打官司，社会公益机构作为代理人又面临诸多阻力，行政案件原告可选择的代理人范围狭窄，当事人往往因为缺乏有效的专业指引很难和被告、法院沟通，因而容易采取较为极端的手段如上访、围堵、闹事等来逼迫法院立案审理。

由此可见，行政诉讼立案难只是问题的表象，问题的本质实际上是行政诉讼中“审理难”、“协调难”、“执行难”、“化解难”等诸多症结所共同形成的“壁垒效应”。

如果单纯从立案难角度着手进行单一化改革而忽略对其他关联环节的系统性修正，无疑是治标不治本的做法。

正如有学者所言：“司法是法律实施的重要环节之一，但其体制改革就不可能是孤立的”[5]。

单纯强化法院司法职责，行政诉讼立案难问题将无法真正得到化解。

三、以“共同推进、一体建设”的法治改革来打破“壁垒效应”当前中国法治进程中的各种“壁垒效应”，是对既往法治建设中的各种症结、矛盾的客观体现，业已影响到我国未来法治改革的深度、广度和效果评判。

如不能从系统化的角度来加以破解，每一个法治难题不仅得不到彻底根除，反而会呈现出“按下葫芦浮起瓢”的状态。

这必将严重降低社会公众乃至改革者自身的改革信心，加重法治改革中“摸了石头却过不了河”的悲观心态。

党的十八届四中全会闭幕后，2014年11月1日《中华人民共和国行政诉讼法》修订颁布（2015年5月1日起实施）；2015年3月15日《中华人民共和国立法法》修订颁行。

此后不久，中央又分别于2015年3月24日和3月30日下发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》两个重要文件。

毋庸置疑，上述两部立法和两个文件是对《决定》中法治改革思路的直接反馈，同时也为类似行政诉讼立案难这样法治进程中的“壁垒效应”提供了创新性和系统性的解决思路。

一是严防行政权干预司法裁判。

《决定》中指出，要通过建立领导干部干预司法活动责任追究机制来杜绝行政权干预司法审判。

为此，新修订的《行政诉讼法》第三条做出规定：“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”。

而《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》则进一步明确了公职人员干预司法的情形及法律责任，并要求司法机关不仅“不得执行领导干部有碍司法公正的要求”，而且应当对其干预司法的情况做到“全程留痕、有据可查”。

由此，以往在行政诉讼立案过程中常见的被告机关领导和法院领导要听取汇报、要开协调会，并就是否立案提出倾向性意见或者具体要求的情形将有望被彻底杜绝。

二是严控法院立案司法裁量空间。

为防止法院在如诉讼立案中滥用裁量权，《决定》提出要通过改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，做到“有案必立、有诉必理”。

为此，新修订的《行政诉讼法》第三条规定：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

”同时通过第五十一条建立了针对行政诉讼案件的“立案登记制度”，即不论是否符合立案条件，法院均应先收取当事人的起诉状，并承担对起诉状瑕疵的释明和指导义务，即便最终不符合起诉条件，也应以裁定方式做出，以便原告上诉。

由此，法院在受理行政案件中的“审查”空间被极大地压缩，立案当事人的诉讼权利得到了充分的尊重和保障。