土地征收与房屋拆迁中的公共利益界定

（ 南京审计学 院 法学 院 ， 江苏 南京 ２ １１ ） １８ ５
［ 摘
要］ 作为土地征 收与房屋拆迁法定原 因之 一 的“ 共利益”， 公 因其 内涵模 糊不清 、 界定 主体 异化 ， 往往 成
为达到征 收与拆迁 目的的“ 法器” 。界定 公共利益 ， 应首先设定 界定标 准 ， 同时构建公 共利 益的评价机 制。对 于前
者， 国家须在 立法上 明确公共利益 的 内涵， 同时在 实践 中注意 多种要 素的综 合考 量； 于后者 ， 对 国家应 强调 立法机
关与 司法机关 的作 用， 除行政机 关的评价 ， 摒 并赋 予被征 收人、 被拆迁人 参与评价 的权利。
［ 关键词 ］ 公共利 益； 土地征收 ； 市房屋拆迁 ； 城 界定标 准 ； 评价机 制； 市建设 城 ［ 中图分类 号］）２ ． Ｉ ２３ ９ ［ 文献标识码 ］ Ａ ［ 文章编号 ］６ ２—８５ ２ １ ）２— ０ ４— ８ １７ ７０（０ ２ ０ ０ ８ ０
与拆 迁 逐步 演变 为 近年来 社会 矛盾 的交集 点 ， 由此 所引 发 的社 会 冲 突屡 见不 鲜 。例如 ，０ ０年 ２月 ， ２１
江苏 省 常熟 市 国土 资源局 公 告收 回琴 片 区 ８宗地 块 的土地 使 用 权 ， 而该 片 区居 民的 土地 使 用 权 然
尚有 六 十多 年才 到期 。该 项拆 迁 得 以立项 并批 准 的依据 为 “ 共 利益 ” 但 真正 目的 却是 在 这 片 土地 公 ， 上 打 造 商务休 闲区 。 当地 政府 面 对公 众 质 疑 ， 出 如 下 逻辑 推 论 ： 商务 休 闲 区 系 常熟 市 的形 象 窗 抛 该 口， 该项 目必会 提 升城 市 的整体 形象 与核 心 竞争 力 ， 终将 使 全体 市 民受 益 ， 故 最 因此 该 项拆 迁 系基 于
有 土地 已远 远不 能满 足城 市 建设 的需 求 ， 因而 就需 要将 部分 集体 所 有土 地征 收 为 国有 土地 ， 同时将 已 占用 国有 土地 的房屋 拆 除。
土 地征 收与 房屋 拆迁 虽 能在较 大 程度 上满 足城 市建 设对 于 土地 的需 求 ， 它无 疑 会对 被征 收 人 、 但 被拆 迁 人 的权益 造成 极 大侵 害 。为保 护土 地使 用权 人 与 房屋 所 有权 人 的合 法 权 益 ， 同时 防范 征 收 与 拆迁 泛 滥成 灾 ， 法 者将 这两 者 的前 提都 界定 为 “ 共利 益 ” 即 只有 基 于公 共利 益 的需 要 ， 能侵 害 立 公 ， 方 他人 的 合法权 益 。然 而 ， 实践 远远 超 出 了立 法 者 的预期 ： 由于所 含利 益 巨大 ， 涉 主体 范 围甚广 ， 收 所 征
［ 收稿 日期 ］ ０ １—１ —１ ２１ １ ０ ［ 基金项目］ 南京 审计 学院 ２ １ ０ ０年度高层次引进人才项 目（ Ｓ Ｃ ０２ ） Ｎ Ｒ １０ ５
【 作者简介］ 朱娟 （９ ９ ） 女 ， １７ 一 ， 江苏扬州人 ， 南京审计学 院法学 院讲师 ， 士， 博 主要研究方 向为经济法 。
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引 言
近 年来 ， 随着 经 济 的发展 与城 市化 进程 的加快 ， 针对 集体 土地 与 国有 土地 上 的房屋 而进 行 的征 收
与拆 迁 席卷 全 国各地 。征 收 与拆迁 迅 速蔓 延 的制度 根源 在 于我 国 土地所 有权 制度 的 国有 与集 体所 有 二元 化设 置 以及 集体 所有 权在 权能 上 的不完 整 性 。虽 然从 理 论 上来 说 ， 国有 与 集 体所 有 是 平 等 的 两 种所 有权 ， 事实 上 ， 但 集体 所有 的土地并 不 能如 国有 土 地 一样 直 接上 市交 易 ， 是 必 须首 先 转 换 为 国 而 有 土地 才能 成为 土地 使用 权 交易 的对 象 。在城 市急 剧 扩 张 与规 划 不 断变 更 的政 策 背景 下 ， 存 的 国 现
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方面， “ 对 公共 利 益” 的制 约形 同虚设 ， 一方 面 ， 另 即便 立法 对 于公 共利 益 的 内涵 和外 延 作 出清 晰 界
定， 也仍 无 法避 免公共 利 益被 滥用 的情 形 出现 。有 鉴于此 ， 文将 对这 两个 问题 展开探 讨 。 本
二 、何为公共利益 ： 一个 难解的命题
对 究竟 何 为“ 共利 益 ” 焉 不详 ， 公 共利 益 ” 一 目的性 限制 被 虚置 ； 公 语 “ 这 问题 之二 是 ， 征 收或 拆 迁 是 对
否 确实 基 于其所 宣称 的 “ 公共 利益 ” 是 否应 构建 评价 机 制 。倘若 上 述 两个 问题 不 能得 到解 决 ， 么 ， ， 那
（ ） 内 涵 界 定 上 的 迷 失 一
“ 共利 益 ” 公 之所 以屡 被 滥用 ， 首要 原 因在 于其 内涵 的不 确定 性 。我 国台 湾学 者 陈新 民曾就 此论
第 ９卷 第 ２期 ２１ ０ ２年 ３月
南 京 审 计 学 院 学 报 Ｊｕｎ ｌ ｆ ａｊ ｇＡ ｄｔ ｎｖｒ ｔ ｏｒａ ｏ ｎｉ ｕ ｉＵ ｉ ｓｙ Ｎ ｎ ｅ ｉ
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土地征收与房屋拆迁中的公共利益界定
朱 娟
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公 共利 益之 需 。部分 被 拆迁人 愤 而 向常熟 市人 民法 院提 起行 政诉 讼 ， 但法 院久 未立案 。无 独有偶 ， 土 地 资源 极 为稀 缺 的四川 省广 元市 在汶 川地 震灾 后重 建 过程 中征 收 近千 亩 农 田及 房 屋 兴建 工 业 园 区 ， 但 报批 文件 中却 将征 收 用途列 为 公益 用地 ① 。 以上两 个案 例在 当下 中国并 非个 案②， 所 凸显 的 问题颇 具 代 表性 。问题 之 一是 ， 其 由于 法律 条 文