政府_社会_市场_论中国政府职能转移的框架
公共管理考试题目及答案
一、请简述公共管理理论的发展及脉络？答：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，并广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务的品质，从而实现公共的福利和公共利益的一种管理活动。
根据历史分期的方法，我们倾向于用欧文*休斯和罗森布洛姆的标准，先将公共管理总体上分为公共行政（19世纪末—20世纪80年代）和新公共管理（20世纪70年代末80年代初至今）两大时期，而对于公共行政时期，依据科学研究的焦点和方法的不同，又可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段（1887年—1960年）；二是新公共行政阶段（1960年—1980年）。
1.公共行政时期（19世纪末—20世纪80年代）。
公共行政时期也可称为传统的公共管理时期，历时约90年。
从总体上来看，它是建立在政治与行政两分法和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下的。
在不同的阶段，公共行政关心的焦点和学科范式也有所不同。
总体而言，公共行政时期可分为传统的公共行政时期(1887—1960年)和新公共行政时期(1960—1980年)两个阶段。
前者多采用制度或法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；主张政治与行政分开；致力于探讨行政管理的一般性原理；强调以效率为最高标准。
后者主张摒弃政治与行政两分法，更多关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。
2.新公共管理时期（20世纪70年代末80年代初至今）。
新公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。
在实践上，新公共管理主要力图解决三个问题：一是重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情。
关于政府的5本书
关于政府的5本书政府存在的目的不是把人类生活变成天堂，而是防止其成为地狱。
——尼古拉·柏提耶夫1.《利维坦》（霍布斯著）所谓“利维坦”，是《圣经》中述及的一种力大无穷的巨兽名字的音译。
霍布斯借用以命名本书，意在用以比喻一个强大的国家。
•在没有一个共同权力使大家慑服的时候，人们便处在所谓的战争状态之下。
这种战争是每一个人对每个人的战争。
•欲望终止的人，和感觉与映像停顿的人同样无法生活下去。
幸福就是欲望从一个目标到另一个目标不断地发展，达到前一个目标不过是为后一个目标铺平道路。
•于是，以下的话就成了理性的戒条或一般法则：每一个人只要有和平的希望时，就应当力求和平；在不能得到和平时，就可以寻求并利用战争的一切有利条件和助力。
•第二自然法：在别人也愿意这样做的条件下，当一个人为了和平与自卫的目的认为必要时，会自愿放弃这种对一切事物的权利；而在对他人的自由权方面满足于相当于自己让他人对自己所具有的自由权利。
•契约之所以有约束力，并不是由于其本质，（因为最容易破坏的莫过于人们的言词）而不过是由于畏惧毁约后所产生的某种有害后果而来的。
权利的相互转让就是人们所谓的契约。
•第三自然法：所订信约必须履行；•第四自然法：感恩。
接受他人单纯根据恩惠施与的利益时，应努力使施惠者没有合理的原因对自己的善意感到后悔。
•第五自然法：每一个人都应当力图使自己适应其余的人。
（相互适应）•第六自然法：当悔过的人保证将来不再重犯，并要求宽宥时，就应当宽宥他们过去的罪过。
（宽恕）2.《权力论：新社会分析》（罗素著）罗素对中国文化非常了解，他曾经在《权力论》第十八章《对权力的节制》的开头引用“苛政猛于虎”的典故，但他委婉地说：本章的主题是，怎样才能保证政治不如老虎凶猛。
一个“不如”，意味深长。
他接着说：从上面援引的一段话来看，节制权力这一问题是很早就存在的了。
道家认为这个问题是无法解决的，因而主张无为；儒家则相信通过某种伦理的和政治的训练，可以使掌权者成为温和仁爱的贤人。
中国政府的角色及职能调整―进展,问题和挑战
中国政府的角色及职能调整―进展、问题和挑战The Adjustment of Government’s Roles and Responsibilities inChina: Challenge and Progress葛延风(Ge Yianfong)1一、改革开放以来，中国政府的角色及职能发生了非常大的变革在改革开放前的计划经济时期，中国政府在经济与社会生活中的角色及职能定位是非常清楚的，这就是全部经济与社会事务的控制者与组织者。
在经济领域，政府不仅控制几乎全部经济资源，也直接通过国有企业以及农村经济集体组织各种具体的经济活动，并且决定社会财富在不同群体直以及不同成员间的分配；在社会领域，不仅各种公共服务都是由政府直接提供，政府同时也对各种社会事务乃至个人行为进行控制和管理。
简而言之，几乎所有的经济与社会控制和管理权力都是由政府掌控的。
在经济与社会事务的组织方式上，则主要是通过计划与行政手段，而且是中央集权。
省以下政府基本只是计划与行政决定的执行者，最终的决定权都集中在中央政府。
很显然，这种角色与职能定位与计划经济体制的基本逻辑以及当时特定的政治文1国务院发展研究中心化和意识形态特点是一致的。
虽然计划经济体制并非一无是处，中国选择计划经济体制也并非毫无道理，但其对经济效率以及经济增长的制约结果是非常显著的。
也正是基于这种现实以及经济发展方面的困境所带来的严重社会后果，从上世纪70年代末开始，中国开始了全面的改革开放，并最终选择了市场经济体制。
虽然从表面上看，中国的改革主要是围绕经济体制，但改革的结果却并不单纯影响到经济活动的组织方式以及经济增长，而是影响到经济与社会生活的各个领域。
政府的角色与职能也发生了巨大变革。
首先，政府从掌握几乎全部经济资源转变为部分经济资源的所有者。
通过多种方式的所有制体制改革，相当一部分经济资源转由私人或民间经济组织所掌控，在全社会的总经济产出中，民间资本的贡献也已经占有了非常大的比重，在不少领域已远远超过国有经济。
深化行政体制改革加快转变政府职能
理论LILUN深入推进行政体制改革，必须以转变政府职能为核心。
这是改革开放30多年来历次行政体制改革的基本经验，也是我国行政体制改革的突出特点。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确把政府职能概括为：宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。
明确提出合理定位政府职能，加快政府职能转变，重点是理顺政府、市场、社会三者之间的关系。
一、简政放权，激发活力转变职能，离不开放与管。
简政放权是行政体制改革的关键内容，是新形势下有效激发经济社会活力的必由之路。
向市场放权。
必须坚持社会义市场经济的改革方向，进一步处理好政府与市场的关系。
市场在创造财富、提高效率方面有优势，政府在进行再分配、促进社会公平方面有长处，如果把握好两者的“度”，就可以获得一加一大于二的效果。
充分发挥市场配置资源的基础性作用，健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设，不能用政府这只“看得见的手”代替市场这只“看不见的手”。
在市场经济条件下，政府必须承担起宏观调控的职责，但宏观调控应尊重市场运行的基本规律。
向社会放权。
社会组织在现代社会中具有多重功用。
它既是政府转移职能的承接者，也是政府提供公共产品与公共服务的助手和伙伴,而且社会中的一些矛盾与风险，可由社会组织进行一定程度的释放和缓冲。
一是着力培育社会组织，重点培育、优先发展行业协会和科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，使其能承接政府转移的职能。
二是通过多种形式支持社会组织发展，增强其服务社会的实际功能，加大政府向社会组织购买服务的力度。
三是加强对社会组织的过程管理，积极推动社会组织建立科学的治理结构，切实提高透明度与公信力，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，使其真正成为稳定社会、服务群众的重要力量。
向地方放权。
具体而言，中央政府要承担起全国性、跨区域性事务方面的战略规划、方针政策、统筹协调、宏观管理等方面的职责，推动面向全体国民的基本公共服务；地方政府应完善管理模式，重点承担面向区域、面向市场、面向企业、面向群众的各类社会管理和公共服务事务。
加入WTO的背景下中国政府职权转变对策
加入ＷＴO的背景下中国政府职能转变对策面对中国加入WTO后的巨大机遇和严峻挑战，中国政府怎么办？是摆在中国各级政府面前的一个十分紧迫而重大的问题。
在应对“入世”的问题上，固然各行各业、社会各个方面都存在着如何应对的问题，但政府作为一个国家和地区经济社会的组织者和管理者，其地位和作用显得尤为突出，只有政府的积极作为，一个国家和地区才能在这巨大的机遇与挑战面前赢得主动。
根据国际经验和我国实际情况，中国要有效应对加入ＷTO后的各种挑战，抓住机遇，加快发展，必须大力推进各级政府的职能转变，并积极采取与之相关的对策。
一、适应WTO要求，加快转变政府职能政府，即国家行政机关，是国家政权机构体系中的重要组成部分，是执行立法机关制定的法律和决议，对社会公共事务和国家事务进行管理的国家机关。
政府职能，指的是政府在一定的历史时期内根据社会环境的需求而履行的职责和功能，它反映政府的实质和活动的内容与方向。
政府职能是一个历史范畴，随着社会的发展变化，政府职能在性质、内容、手段和方向上都会发生相应的变化。
由于政府是国家机器的最主要组成部分，政府的职能就是国家职能的具体化。
从根本上说，政府的职能是代表统治阶级实行政治统治和管理公共事务。
随着社会经济的发展和历史的进步，和平与发展已成为当今时代的主题，政府职能也开始向经济化、社会化方向转变，经济职能、社会职能已成为各国政府履行职能的重点。
在社会主义市场经济条件下，中国政府除履行政治职能和一般的社会职能外，经济职能显得愈来愈突出。
这是由党和国家目前的首要任务是加快建设社会主义现代化国家这个工作中心所决定的。
从中国加入ＷTO所面临的新形势看，加快政府职能转变显得尤为迫切而重要。
（一）加入ＷTO背景下的政府职能定位加入WTO顾客观要求政府职能按照WTO规则作出适应性调整。
ＷTO是政府间组织，其各项规则的产生是各成员方一定意志和利益相互妥协和调和的结果，它所直接针对的第一主体也是各成员方政府。
当代中国政府与政治PPT 5第五章 当代中国的政府职能
当代中国政府与政治
新编21世纪政治学系列教材
7
第二节当代中国政府职能的变迁
（二）“全能型”政府职能的特点 ■ 在职能重心方面：政府政治职能被无限放大。 ■ 在政府经济职能的实现方式上：以行政手段直接管理经济。 ■ 在政府社会职能的实现方式上：以行政手段对社会进行全面控制，包揽了几乎所
有的社会事务。
当代中国政府与政治
新编21世纪政治学系列教材
5
第一节 概述
三、当代国外政府职能的设置 （一）欧美国家政府职能的设置 第一，美国式自由市场经济模式下的政府职能。 第二，德国式社会市场经济模式下的政府职能。 第三，法国式计划市场经济模式下的政府职能。
（二）东亚国家和地区政府职能的设置 东亚国家和地区实行成功的政府管理和干预，扶持特定产业，创造有利于工商业发展 的环境，调动私人企业投入开放市场的积极性。
当代中国政府与政治
新编21世纪政治学系列教材
4
第一节 概述
二、政府职能的主要理论
（一）经济自由主义的政府职能理论 以亚当·斯密为代表的自由主义经济学家强调市场这一“看不见的手”的作用，认为政府 不必积极干预经济生活，而只需做个“守夜人”。 （二）凯恩斯主义的政府职能理论 萨缪尔森把政府的经济职能归纳为确立法律体制、决定宏观经济稳定政策、影响资源配置 以提高经济效率、建立影响收入公平分配的方案等四个方面。 （三）新经济自由主义的政府职能理论 主张把政府职能限制在最小的范围内，充分发挥市场优势 （四）新凯恩斯主义的政府职能理论：重申政府干预的必要性 （五）“政府失效”理论 提出有选择地干预“市场失败” 的第三种理论，认为政府干预经济只能限制在一定范围 内，这个范围就是市场长久失败的地方以及政府去干预并不会带来“政府失败” 的方面。
进一步转变政府职能 构建服务型政府
进一步转变政府职能构建服务型政府摘要：转变政府职能，构建公共服务型政府是我党针对我国政府职能转变问题所提出的目标和要求，这也是完善社会主义政治体制,全面建设小康社会的重要任务。
转变政府职能，建设公共服务型政府，对于我国政府参与全球经济竞争、完善社会主义市场经济以及各级政府极其公务人员坚持立党为公、执政为民都具有着重大的意义。
关键词：转变政府职能；构建服务型政府2004年2月21日,温家宝总理在关于“树立和落实科学发展观”专题研究上的讲话中强调指出:“在社会主义市场经济条件下,政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。
落实科学发展观,必须加快政府职能转变,全面、正确地履行政府职能。
”并指出,公共服务,“就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件,努力建设服务型政府。
”这也是温家宝总理第一次正式提出服务型政府的改革目标。
此后,国内一些地区进行了创建服务型政府的实践探索,取得了有益的经验,构建服务型政府也逐渐在全国形成了共识,并成为政府行政改革与发展的必然趋势。
１服务型政府的内涵及特征我国服务型政府的研究与实践是建立在中国共产党领导、人民民主专政的国家性质的逻辑基础之上的,必须符合社会主义初级阶段的国情,必须植根于现有的治理结构。
（１）服务型政府的涵义。
服务型政府是在“公民本位、社会本位、权利本位”理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来,以为人民服务为宗旨,实现服务职能并承担服务责任的政府。
（2）服务型政府的特征。
①服务型政府是为民政府。
“为民”是服务型政府的前提和逻辑基础。
服务型政府构建于现代民主、法治理论基础之上,并直接借鉴了现代公共行政学理论,具有丰富的内涵,它强调“公民本位、社会本位、权利本位”,强调必须用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来代替当前的那些基于经济理论和自我利益的主导模式,强调为市场主体服务、为社会服务,最终是为人民服务。
浅谈中国治理现代化的现实困境及前景展望
浅谈中国治理现代化的现实困境及前景展望论文摘要在引领中国改革方向的十八届三中全会上，推进国家治理体系和治理能力现代化的要求赫然在列，推进政府治理现代化已成为全面深化改革的重要环节，对中国的社会转型及经济腾飞意义非凡。
本文从政府治理的现实困境入手，分析政府、市场、社会的盘根错节的关系，为治理现代化提供有益借鑒。
论文关键词治理理论治理能力治理体系一、治理现代化的现实困境政府与市场相互博弈在社会主义市场经济中，市场在资源配置中起基础性作用。
当市场失灵出现时，需要政府充当消防员的角色，对市场不能起作用的领域进行补位。
但政府干预并不能代替市场，政府也会出现效率低下、决策失误甚至寻租行为。
所以，只有市场调节和政府干预像齿轮一样紧紧咬合，并相互配合补位，社会的大机器才能正常运转。
而当今中国的实际是，政府职能边界不清，对经济生活干预过多，严重干预了市场机制发挥作用；另一个方面，市场机制发育不成熟、不完善，缺少法制的规整。
特别是在地方层面，政府与市场相互博弈，导致在各自领域都有错位、缺位。
社会分化不足，公民社会尚待发育随着经济社会发展，中国社会阶层出现了新鲜的血液，民营企业家作为一个独立的力量开始崛起；但我们也应该看到，我国的中产阶级不足，民众对社会政治生活的关注尚未觉醒，贫富差距逐渐拉大，社会有待进一步分化。
改革开放后特别是近些年，中国社会结构发生了深刻变迁，民间组织由此获得了空前的发展，其社会治理与公共服务的功能初步显现。
但这些民间组织带有明显的行政色彩，甚至日常经费都是由政府拨付，其部门负责人也是政府任命，发挥作用的空间缺乏独立性。
权威体制与多元治理在当代中国，中央政府通过掌握行政管辖权，特别是人事安排和资源分配的权力，建立起了一套自上而下的权威体制，这种权威体制的运行主要通过科层制和一统的观念来进行维系。
权威体制的治理方式也颇具特点，中央政策的一统性与地方政府政策执行的灵活性相结合，通过政治动员的运动性治理方式，在当今社会某些复杂问题的解决中显示出良好的效果。
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
政府・社会・市场———论中国政府职能转移的框架○ 杨 欣[摘要]在有限政府之下,中国行政管理体制改革要解决的核心问题之一是政府职能相对于社会、市场的定位。
政府、社会、市场三者在公共任务体系中的地位各不相同,应根据三者各自不同的特点,遵循“功能匹配”的基本原则,构建政府职能转移的概括性框架:政府的合法性与可问责性使其适合承担强制性职能,这类职能只能限于政府亲自履行。
而服务性的职能,政府可通过合同的方式委托给社会,也可委托给市场主体。
不同的是,委托给社会的职能往往包括金钱以外的更重要的价值指标,如同情心;而委托给市场的职能有清楚的金钱指标。
对于社会可以自治的职能和竞争性私人产品的提供,政府可在条件具备的情况下“放手”。
[关键词]功能匹配;转移;政府职能;强制性职能;服务性职能[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006—012X(2008)—01—0030(05)[作者]杨 欣,博士后,副教授,清华大学公共管理学院,北京 100084 从1988年起,转变政府职能就成为中国行政管理体制改革的核心,之后的历次改革,基本都围绕政府职能的调整进行。
调整分为两个层面:一是内部调整,涉及政府内部职能权重的变化;二是外部调整,涉及政府与社会、市场的关系。
改革在内部调整层面已取得较大突破,基本建立起宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务的框架,然而在外部调整方面,进展缓慢,政府相对于社会、相对于市场的“越位”、“错位”仍是困扰行政体制的“锢疾”,而已进行的市场化方向的放权,如卫生体制改革、医疗体制改革等,面临着宪法公正层面的质疑。
如何合理划分政府、社会、市场在公共任务体系中的作用,成为下一步行政体制改革必须解决的前提性问题。
本文试图提出一种分析路径,以此来判断某项职能是由政府亲自履行,还是交由社会或市场履行,从而为政府职能向社会、向市场的转移提供一个概括性的框架。
一、理论工具的提出政府职能向社会、向市场转移的过程,在西方国家被称为民营化的过程。
美国学者萨瓦斯将民营化简练的表述为:“更多的民间,更少的政府”。
①而“政府更少”的过程就是对政府职能重新检选的过程。
支持这一过程的理论主要源自“新自由主义经济学”,其中具有代表性的包括:公共选择理论、委托代理理论、所有权理论、交易成本理论等。
论证基本基于三层逻辑:一是政府部门缺乏效率,如,公共选择理论认为,非效率性是行政官僚机关与生俱来的特性。
在不重视同时也不需要重视经营效率之下,政府部门或是公营事业往往需要多一倍的成本完成原定的工作,导致国家财政长期不平衡;[1]二是为了提高效率,应当引入竞争。
使公部门与私部门在竞争中获取各自的市场份额;三是缩减政府功能,为政府“瘦身”。
此层面的分析直接涉及政府、社会、市场在公共任务提供中的定位,由于公共任务不仅仅是个效率问题,它还涉及到政治、法律等多个层面,包涵公正、民主、责任等多重价值。
以效率为基点的民营化改革面临着“把婴儿连同洗澡水一起倒掉”的危险,因此,在此层面,有学者开始将研究转向组织的功能,提出应当根据组织的不同特性,匹配相应的公共职能。
美国学者Steven Cohen将民营化以来一系列运用“功能”方法进行的有关公部门与私部门功能的研究统称为“功能匹配(functi onal-matching)”理论。
[2]这也是本文欲采用的分析工具。
Steven Cohen描述性的表达了“功能匹配”理论的内容:“假定不存在垄断,根据特性,某些功能由私人部门履行最为高效,其他一些由非营利组织履行,一些由政府履行。
”②“功能匹配”理论大致包括三个要素:第一,组织特性分析,①②[美]E・S・萨瓦斯著,周志忍译:《民营化与公私部门的伙伴关系》,中国人民大学出版社2002年版,第6页。
Steveb Cohen,A strategic fra me work f or dev olving res ponbility and functi ons fr o m g overn ment t o the p rivate sect or,Public Ad m inistrati on Revie w,2001(4),p. 434.分析不同组织的权力来源及其基本特征;第二,公共职能分析,分析某项具体的公共职能的特点,及其对组织类型的要求;第三,衡量功能与组织是否匹配,寻找组织特性与公共职能之间最佳的连接点,以决定公共职能的履行主体。
“功能匹配”理论的价值基准是多元而不是单一的,主要取决于特定公共职能的要求。
对于中国政府职能转移而言,“功能匹配”理论具有较强的可操作性,并且其提出的“除了效率,公共政策有时有更为重要的价值追求”的假定,与经济学理论的单纯的效率假定相比,更契合中国政府提出的“科学发展观”、“和谐社会”的改革理念。
用“功能匹配”理论分析中国政府职能的转移,首先,应该对中国语境下政府职能转移的必要性进行考察。
二、中国政府职能转移的必要性与现实准备1.必要性中国政府职能体系形成于社会主义初建阶段,为实现社会主义预设目标,中国借鉴了苏联模式,按照马、恩关于以公有制为基础的社会主义经济的设想,通过国家按照预定计划直接进行资源配置。
[3]在国家计划的刚性干预之下,政府职能不可避免的囊括了社会与个人生活的各个方面,政府成为公共职能的唯一承担者。
改革开放后,中国政府逐渐遵循行政管理的规律,提出政企分开、政社分开、政资分开、政事分开,建立“有限政府”、“有为政府”。
但由于旧体制的“路径依赖”,政府与社会、市场的关系并未理顺,政府对公共职能仍存在承担“过多”、“过少”的问题。
所谓“过多”是指政府仍占有过多的对企业微观决策进行干预和对稀缺资源进行配置的权力,对社会自治替代管理的权力。
所谓“过少”是指政府未能有效提供公民急需提供的公共服务。
“人民对公共服务的需求与公共服务的能力不足的矛盾,已成为中国的突出矛盾。
”①前述“过多”、“过少”问题的存在,不仅阻碍了社会自治与市场经济的发展,而且致使政府机构膨胀,2005年中国的官、民比例已达到1∶26;政府对于所承担职能的事无巨细的亲自履行,使这种履行脱离了竞争机制约束,履行的低效率导致政府支出膨胀。
从2000年到2005年,中国政府总支出的增长一直高于G DP的增长(见表1),行政管理支出的增长已对居民消费增长产生了挤出效应。
[4]重新定位政府职能,将不必要由政府承担,或不必要由政府亲自履行的职能向社会、向市场转移,提高行政管理效能,对于中国行政管理体制改革来说,已具有迫切的现实意义。
表12000～2005年政府支出与G DP增长率年份政府总支出增长率(%)G DP增长率(%)200016198142001161081320021413911200312101010200415101011200517111012 资料来源:笔者根据《2006年中国统计年鉴》,北京:中国统计出版社2006年版;《2000～2005年地方财政统计资料》,北京:中国财政经济出版社2000～2005年版有关数据整理。
2.现实准备政府职能转移的现实准备涉及两个问题:一是政府的意愿;二是市场、社会准备的程度,二者互为前提。
“政府究竟应该管什么?管理的程度怎样?”这一问题不仅取决于社会对政府的预期,也取决于政府对自身职权及其运用的认识。
[5]就政府意愿而言,中国的行政管理体制改革是政府主导的改革,是“政府自己革自己的命”,1988年的行政体制改革就提出要转变政府职能,1998年与2003年的两次改革基本实现了内部的分类配置。
至于政府职能向社会、市场的转移,2004年3月,温家宝总理承诺政府将退出一些领域而交由企业、非政府组织和中间团体来承担其中的责任。
2005年国务院批准浦东新区进行综合配套试点,改革的目标之一就是建立服务政府,实行“小政府、大社会”。
党的十六大,十七大也一再强调转变政府职能,可以说,中央政府在整体意愿上对政府职能的适度转移持积极肯定态度。
但由于政府职能转移的实质是政府放权,而放权意味着放弃利益,在实际操作过程中,具体执行部门不可避免的会有许多犹豫与不情愿,如,行政审批,一方面,国务院先后4次发动行政审批改革,仅今年就取消审批项目128项,调整审批项目58项。
然而,一些部门仍以各种名目增设审批,中央政府整体的积极肯定与执行部门的不情愿是政府意愿现实的两面性,后者是中央政府在制定政策时需要注意警惕与矫正的因素。
政府职能转移除了需要有政府积极愿意外,还需要社会、市场具备相应的能力,以承接政府转让出来的职能。
发达的社会与市场机制是政府职能转移的基础性条件。
这里的社会是指市民社会,组织形式为“社会团体”。
在我国,“社会团体”是非营利组织的法律称谓。
取得这种正式的法律称谓需要许多前提条件,如,业务主管机关的批准等等。
②改革开放前,我国的社会团体在性质上多为政府的附属单位,行政性大于公益性。
改革开放后,政府的鼓励、环境的宽松、利益的多元催生了社会团体的快速发展。
到2003年底,中国共有142000家注册社团。
其中比例最高的是行业性团体,占总数的30%,其次依次为学术性团体、专业性团体(各占28%)、联合性团体(13%)、基金会(1%)。
③纯公益性的社团开始在我国出现,如,上海2003年成立中国第一家社工团体———“乐群社工服务社”。
从社会团体现有的发展看,其已基本具备了在各自领域内提供公共服务的能力,欠2008年第1期经济体制改革①②③唐铁汉等:《深化行政管理体制改革》,北京:国家行政学院出版社2006年版,第36页。
参见1998年修订后的《社会团体登记管理条例》第11条第(二)项。
前述数据根据《2003中国民政统计年鉴》整理。
缺的只是资金问题;从国外的经验看,政府向社会团体购买服务是解决社会团体资金来源的最主要途径,“非营利组织在初创时规模大多很小,并且通常是因与某个政府单位签订了服务合约后才进入政府间关系体系的。
随后,对规模经济的追求会促使该组织的服务区域逐步扩大,直至成为地区服务的供应者。
”[6]就市场而言,1993年我国正式确立了“社会主义市场经济”的宪法地位,市场主体蓬勃发展,截至2007年6月底,全国实有企业87611万户,内资企业32716万户,占企业总户数的3714%;外商投资企业28万户,占企业总户数的312%;私营企业首次突破500万户,达到52015万户,占企业总户数的5914%。
个体工商户262114万户(国家工商管理局公布)。
与此同时,我国已基本建立起保障市场经济运行的各项法律制度,2007年颁布的《物权法》进一步明确了各类财产平等保护的原则,丰富了市场经济的法律体系。
市场主体的数量和市场规范程度使市场已有能力承接政府让渡的功能(包括“外包”的职能与“放手”的职能),当然,为了确保市场主体对利润的追求不损害公共利益,政府在让渡职能时仍须建立相关的监管机制。