突发事件应急管理的国际经验与借鉴

突发事件应急管理的国际经验与借鉴陶世祥2011-06-02摘要：突发事件所具有的突然性、紧迫性、可变性与破坏性等使得政府应急管理直接关乎人民群众生命财产安全以及国家经济社会发展全局。

本文对美国突发事件危机管理的经验考察，以及对我国突发事件应急管理的审视表明，应借鉴美国经验，通过提升突发事件的监测预警、快速反应、全面动员、自救互救、应急指挥等能力，进一步完善我国突发事件应急管理，全方位提高全社会突发事件应急管理与救援水平，从而尽可能减少突发事件的发生，并把突发事件带来的损失降至最低限度。

关键词：突发事件，应急管理，公共管理，应急指挥近年来，世界各地自然灾害、事故灾难、公共安全等突发事件频发，严重威胁和损害民众生命财产安全以及国家或地区经济社会发展全局。

如何加快提升政府应急管理能力，及时预防和处置突发事件，将影响或损失降至最低程度，是各国政府所关注的重要课题。

在此，通过对美国应急管理的经验考察，借鉴其科学的应急管理制度与方法，提出完善我国突发事件应急管理的对策建议。

一、政府在突发事件应急管理中的角色定位突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

突发事件因其突然、有力，难以控制，容易引起破坏和混乱等特点，使得一般民众和机构在应对突发事件过程中力量较弱。

政府在突发事件应急管理中具有不可替代的作用，扮演着重要角色。

（一）突发事件应急管理的组织者和实施者突发事件的特有属性决定了当其来临时，单靠某个人或某一个组织的力量是无法应对的。

实施应急管理的主体自然落到政府的肩上。

如何在最短的时间，动员和组织最有力的力量和最广泛的资源，果断采取最有效的措施，使民众生命财产受到最大程度保护，让影响或损失降低到最低程度，是政府责无旁贷的职责。

而且许多突发事件已远远超出一国界限，要依靠国际社会的合作与援助才能解决。

（二）突发事件应急管理的设计者和主导者突发事件往往带来一系列问题，包括人员伤亡后的抚恤或赔偿、公私财务损失的审核与理赔、建筑物倒塌破坏后的修复或重建、社会正常秩序恢复以及社会心里的抚慰与调适等，都是一个系统而庞杂的工程。

政府应采取合适的组织架构，设计科学的应对和处置方案，统筹处理因突发事件影响带来的众多社会问题。

（三）突发事件应急立法和政策的制订者和执行者突发事件发生之后，政府在牵总协调处理各项事务中，要对整个事件的前因后果、过程控制、方法措施、资源调度、法律政策依据等进行系统的总结和分析。

通过突发事件的应急管理，在处置过程中总结经验，吸取教训，获得启示，进而制定科学合理的应急立法和政策，以解决和改善现有法律和政策层面存在的问题和不足。

二、对美国突发事件应急管理的经验考察过去一百多年，美国政府和民众经历了很多突发性事件，如1906年旧金山大地震、2001年“9 11”事件、2005年“卡特里娜”飓风等，都给美国造成很大的经济损失。

每次灾难过后，都会引起美国应急管理体制、机制和法制等领域的变革。

在不断的变革和发展过程中，美国的突发事件应急管理取得不少值得借鉴的经验，形成了自己鲜明的特点。

（一）完善的应急管理体制美国政府应急管理结构由三个层次组成：联邦政府层一国土安全部及派出机构（10个区域分局）；州政府层一州应急管理机构；地方政府层一地方政府应急管理中心（见图一）。

图一：美国突发事件应急管理体制美国最高的应急管理机构是国土安全部。

该部是在“9-11”事件后由联邦政府22个机构合并组建，工作人员达17万人，每年政府预算达400亿美元。

国土安全部下设联邦应急管理署（FEMA）。

该署是国土安全部中最大的部门之一，署长由总统任命，可直接向总统报告，每年有25亿美元紧急事件响应基金列入联邦政府预算。

联邦应急管理署的主要职责是：通过紧急事件预防、应急准备、应急响应和灾后恢复重建等全过程的应急管理，领导国家应对各种灾难，保护各种设施，减少人员伤亡和财产损失。

联邦应急管理署在全美还设有10个区域分局，主要负责与地方应急机构的联络、制定救援计划、协同地方组织实施救助、负责评估灾害损失。

州应急管理机构是本区域紧急事件的指挥中心。

美国是一个联邦制国家，由联邦政府、50个州政府和8.7万个地方政府组成，州政府和地方政府具有高度自治权。

各个州设有独立的应急管理机构，负责辖区内突发事件的处置。

州应急管理机构主要职责是：负责处理州级危机事件、制定州一级的应急管理和减灾规划、监督和指导地方应急机构开展工作、组织动员国民卫队开展应急行动及重大灾害向联邦政府提出援助申请等。

以加州为例，负责应急管理事务的机构为州应急服务办公室，主任及副主任由州长任命。

地方应急管理机构主要负责处理辖区范围内危机事件，负责制定地方一级的应急管理和减灾规划，监督和指导地方应急机构开展工作，重大灾害及时向州政府、联邦政府提出援助申请。

（二）高效的应急指挥机制在美国应急管理体系NIMS中，标准化的应急指挥体系ICS（以下简称“ICS”）是一个重要组成部分。

在ICS中规定了应急的角色、组织结构、职责、程序、术语和实际操作的表格等，使应急指挥过程明确、有序、高效。

联邦政府应急管理是按照ICS开展灾害及突发事件应急管理工作的。

一旦发生紧急事件，按分级负责的原则，先由当地政府负责应对处置；地方能力不足时，请求州政府援助；当超出州本地应急能力时，可由州长提请总统宣告灾害或紧急状态。

在总统正式宣告后，国土安全部启动《联邦响应计划》，各有关部门即可直接按职责分工采取协调行动，有效应对。

国土安全部、各州及大型城市的应急管理机构中都设有应急运行调度中心。

应急运行调度中心的日常工作是：监控潜在的各类灾害和恐怖袭击等信息、保持与各个方面的联系畅通、汇总及分析各类信息、下达紧急事务处置指令并及时反馈应对过程中的各类情况。

各个运行调度中心都辟有固定场所，为应急工作所涉及到的各个部门和单位常设固定的代表席位，配备相应的办公、通讯设施。

一旦发生突发事件或进入紧急状态，各有关方面代表迅速集中到应急运行调度中心，进入各自的代表席位，进入工作状态。

运行调度中心根据应急工作的需要，实行集中统一指挥协调，联合办公，确保应急工作反应敏捷、运转高效。

（三）完备的应急管理法制美国的应急管理法制深受美国法治社会制度的影响，从形成时就有坚实的法洽基础。

1950年，美国国会通过的《灾难救济法》是美国公共安全管理的制度性立法，授权总统可以宣布灾难状态。

进入20世纪60年代，美国自然灾害频繁发生，1968年制定了《全国洪水保险法》，创立了全国洪水保险计划，将保险引入救灾领域。

其后，上述两部法律多次修订。

1988年，美国国会通过了《司徒亚特·麦金莱一罗伯特.T.斯塔福法》，规定了紧急事态宣布程序，明确了公共部门救助责任，强调了减灾和准备职责的重要性，概述了各级政府间的救援程序。

“9-11”事件发生后，美国国会通过了《国土安全法》。

在美国其他法律中，也分散有很多关于公共安全管理的规定。

（四）充分的应急物资储备为满足处置紧急突发事件在第一时间对物资的需要，美国在许多地方都建立应急物资储备仓库，主要储备发电机、防水油布、帐篷、瓶装水、床等物资，以应对突发事件发生时的第一需要。

发生灾害时，应急办迅速对灾害情况及物资需求作出评估，及时提供物资救助。

美国应急物资储备的调用有两种方式：一是由专人负责储存在固定地点的应急物资，随时准备在接到指令后12小时内分发到指定地点。

二是利用商业运作模式，由生产或经营厂家管理和维持，需要时以电子订单通知固定或不固定厂家，一般要求厂家在24小时或36小时送达指定地点。

应急物资资金由政府拨付，为保证储备物资有效，定期核销，及时更新。

（五）专业的应急队伍美国应急队伍包括应急管理队IMT和应急救援队（如消防队、城市搜救队和医疗队等），并根据突发事件的复杂性也分为五级，具备不同的应急能力。

美国应急管理的核心理念是“专业应急”，即应急管理中各个角色必须具备相应的专业能力，而政府的领导屡主要进行政策、策略以及涉及全局的重大决策。

应急管理队IMT要求具有全面、综合的应急能力，可以妥善处置各类突发事件。

政府对应急管理队的各个职位、各个级别都设定相应的培训要求和考核、资格认定机制。

美国应急管理规定第三级及以上的突发事件应急需要相应的应急管理队进行指挥。

因此，政府专门建立应急管理队，并按照ICS组织结构设置其中的职位，发生突发事件时部署到各级应急指挥岗位。

（六）深入的应急普及教育美国人观念中公共安全与每一个人日常生活都密切相关。

因此，培养公民的安全意识、提高自我救援和自我保护的技术与技能，成为美国应急管理部门重要职责。

美国出版大量普及性读物，既有国家层面的，也有各州、市编印的，甚至还有大量社区编制的资料，既有针对成人和儿童的，也有针对特殊人群的，刊物多教一些基本方法，内容浅显易懂。

其中，《你准备好了吗？》受到一致好评，已经成为美国家庭必备的应对灾难实务指导。

像纽约等国际性大城市，还制作了大量不同语种的宣传资料，供国际人士学习之用。

此外，美国大学至小学都有专门的应急或危机处理培训，还有互联网教学，通过测试者可获得资格证书。

（七）广泛的民间组织参与突发事件尤其是危及公共安全的突发事件，一般具有规模大、危险性强、后果严重、影响深远等特征。

美国应对突发事件，除了靠政府动员广泛的人力、物力和财力资源，还有大量的民间组织参与其中，包括红十字会、教会、志愿者组织等。

三、对我国突发事件应急管理的审视（一）我国突发事件应急管理的现实状况随着法制化进程的加快，我国政府突发事件应急管理体系日趋完善，应急管理能力不断加强，成功应对5·12汶川地震等突发事件，最大限度地挽救了民众的生命财产损失，维护了社会和谐稳定。

1.《突发事件应对法》填补法律空白。

一直以来，我国都没有一部统一处置各种灾害及重大事件的紧急状态立法来明确各级政府、有关部门、工作人员以及社会力量在参与应急治理工作中的职能、权限和义务，也没有形成完善的程序化应急管理模式。

SARS危机之后，我国开始高度关注和重视应急管理的法律化、制度化、常态化、标准化。

经过近四年的反复讨论、研究和审改，《突发事件应对法》得以制定并于2007年11月1日正式实施。

该法的实施填补了我国突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面法律规定的空白，为突发事件的应急管理提供了法律依据。

2.突发事件应对单项法律法规较为齐全。

自20世纪80年代以来，我国先后颁布了《防震减震法》、《消防法》、《防洪法》、《气象法》、《森林法》以及《地质灾害防治条例》、《破坏性地震应急条例》、《防汛条例》等30多部与突发性事件应急管理密切相关的法律、法规。

此外，一些地方政府根据区域实际，还制定有一些地方性法规。