基层央行金融监管存在的问题及对策

基层央行金融监管存在的问题及对策西北农林科技大学张润浩（陕西杨凌712100）摘要：基层人民银行是中央银行的派出机构，是有效履行金融监管职责的执行者,在履行金融管理职责中发挥着具体实施作用。

但是由于种种原因，目前基层央行的金融监管工作还存在一些问题，直接困扰着基层央行金融监管职能的充分发挥，如何解决这些问题，提高基层央行金融监管工作的质量和效率，是一个需要认真加以探讨的问题。

关键词：基层央行；金融监管；对策建议一、基层央行金融监管存在的主要问题(一)管理人才缺乏，实战经验不足一是员工年龄结构老化。

以某地市中支为例，全行员工平均年龄达到42周岁，其中44一55周岁职工占总数的48％。

二是知识结构老化。

以人民银行某市中支为例．具有本科学历经济金融专业毕业的只有28人，占23％。

三是高素质人才匮乏。

某地市中支全辖仅3人具有高级职称、1人为研究生学历。

一方面．近几年新招录入行的大学毕业员工普遍缺乏金融从业经验，多数在工作中还需长期培训。

另一方面,现阶段金融业务发展较快,金融创新层出不穷，现有地市中支员工又由于忙于自身业务．很少有机会学习和了解商业银行的具体金融实务，加上缺乏横向流动机会，致使金融管理的感性认识和操作本领受到限制，缺少真正的实战经验，基层央行加强金融管理缺乏高素质人才支撑。

(二)管理手段退化，执法力量分散金融管理长期以来是人民银行的执法监管工作的“重中之重”。

但在银监部门分设后，基层人民银行侧重金融服务工作，在相当长时间内，金融监管意识逐渐淡薄，对金融管理工作的监管理念、方法探索也停顿了。

即使遇到处理监管事务也是回到过去的片面式合规性监管方式中。

当前，基层人民银行分支机构实施监督检查，普遍做法是“各自为政，分头出击”，由各职能部门分别进行单项检查，征信管理、金融统计、反洗钱、国库管理、外汇管理等各项执法检查的对象、程序、内容、方式各不相同，没有整合监管资源，形成一个统一监管平台，未能形成稳定的执法监管工作体系。

监管手段退化，监督检查权力度不足，难以引起监管对象重视。

(三)职能定位模糊，内外环境不相匹配从法律层面来讲，人民银行地市中心支行被赋予反洗钱、征信业等新职能，但实际上这些新的职能没有得到很好地运用，加之未能区分履职层次和区域差异，统一以“执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务”三大职能的标准来定位自身的履职模式，结果产生了地市中支履职定位不准、方向偏移等突出问题，以致丧失或弱化了地市中支原有的金融管理功能作用。

(四)立法滞后1．金融机构营业管理方面，法律文件长期实施，内容与现实差距太大。

如《现金管理条例》、《国家金库条例》、《金融违法行为处罚办法》等规定的内容滞后于经济金融发展实际情况。

以国库为例， 1985年颁布的《国家金库条例》及其1989年颁布的《细则》，整个思路和框架是计划经济体制的产物，没有体现国库风险防范的需要。

近年来，随着国库核算业务的变化，以及国库电子信息化的快速发展，国库条例的滞后性与新业务的不匹配性逐渐暴露。

一些重要的国库业务如国库监管、国库退库、国库拨款，以及一些新的国库业务，如支付系统往来、国库内部往来和横向联网等，没有明确的管理操作规定，使国库业务陷入制度肓区。

国库对预算资金的监督权规定得过于笼统，职责分工与监督范围界定不具体，对财政预算单位的监管流于形式。

国库人员在具体操作中，往往感到无法可依、无章可循。

2．综合执法检查方面。

一是个别监管职责没有明确的法律依据。

如存款准备金制度是中央银行的重要货币政策工具，其制度已日趋完善，但关于应缴存人民银行财政性存款的管理却不明确。

如果发生金融机构拒绝上缴财政性存款，人民银行依据何程序如何检查、有违规行为依据什么法规处理，均没有法律法规或规章层面的规定。

二是有的法规未及时修订。

如对于金融机构为无贷款卡(无效卡)企业发放贷款的违规情况，处罚依据是人民银行总行1999年颁布的《银行信贷登记咨询系统管理办法》，但目前银行信贷登记咨询系统已升级为企业信用信息基础数据库，与之相适应的《贷款卡管理办法》在2006年11月向社会征求意见后至今未正式颁布实施，使基层央行缺乏有力的监管依据。

又如在保障金融统计信息及时、准确和货币政策执行情况的反馈方面，真正可供基层人民银行运用的执法依据不足。

三是行政处罚依据缺失。

如金融统计数据科目乱归属、漏统等问题，虽然问题突出，但落实到行政处罚，却无法归结到瞒报、数据虚假上来进行处罚，削弱了人民银行依法监管的威信和形象。

3．配套性规定未能跟上立法进程。

对于一些新增监管职责的履行，如金融稳定、管理信贷征信业务等职责，由于缺乏配套的法规，导致基层央行面对金融机构的一些行为难以准确定性，也缺乏行之有效的监管手段。

对辖区日常金融监测上位法只是原则性规定，没有具体的实体法律、法规。

如《中国人民银行法》第五章监督管理，没有规定相应的监督管理措施，导致难以实行；又如第九条规定“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”，目前尚未制定有关规定；第三十三条规定了人民银行的建议检查权，目前尚未得以制度化，导致上述制度仅停留在纸面上；一些新的职能没有规定，根据国务院确定和人民银行“三定”方案，人民银行被赋予了新的职责，这些职责有的已经在运作，有的仍然在设计之中，但缺乏有力的法律保障。

(五)基层央行与银监部门的监管信息缺乏共享，缺少互补性监管据统计，目前91．72％的基层行未与属地银监部门建立金融监管信息共享机制，难以有效提高监管信息的综合利用率。

同时．在监管上缺少有效的互补，致使重复监管与监管真空并存，特别是交叉性监管业务，如民间借贷等．双方均未实施监管。

基层金融监管协调机制有形无实，监管主体权责不清，如地市级人民银行对基层保险、证券等非银行金融机构负有反洗钱监管责任，但却无法与只设到省一级的保监、证监机构进行有效的协调沟通。

(六)金融机构的风险评估机制流于形式，不能引起金融机构的重视目前对金融机构风险评估机制主要是从日常检查和风险监测人手，体系不完整，由于人民银行的监管与金融机构金融产品的开发和金融业务的增长脱节，风险评估机制不能有针对性地指出金融机构问题、不能全面反映金融机构的经营状况。

综合评价报告多数是各职能部门对有关情况进行整理，牵头部门汇总，缺乏对金融机构站位高、有价值、前瞻性强的评价。

二、加强基层央行金融监管的对策(一)强化金融监管意识，树立监管地位和权威一是统一思想，提高认识，增进对中央银行加强金融管理工作重要性的深度认识，坚定做好新形势下金融管理工作信心，为更好推进金融管理工作提供思想保障；二是坚持管理与服务并重的履职思路，以管理促服务，以服务带管理，在当好金融服务者的同时，勇于当好金融管理者，在管理与服务中寻找平衡，促进履职水平提升；三是加强与上级部门的联系沟通，高度重视监管工作，把握金融管理工作的新定位，落实好监管责任，进一步明确基层央行的监管权限和工作职责，丰富监管内涵，努力实现与其它工作职能的有机结合；四是坚持“监管树权立维护基层央行履职地位和权威。

(二)持续推进制度建设，扎实金融管理基础一是健全工作机制，推动金融管理工作归口管理。

根据地市中支金融管理工作的现实需求，加强金融管理工作的组织领导，搭建金融管理平台，单设金融管理科，统筹安排辖内金融管理丁作。

县支行应设立金融管理部，作为全辖金融管理资源整合的平台。

二是深化制度建设，规范和理顺金融管理工作。

继续完善《金融机构重大事项报告制度》、《银行业金融机构综合评价办法》等金融管理制度办法，试点建立《金融消费者权益保护办法》，以金融管理制度为执法监管框架，规范好具体实施程序，加强对金融机构的日常管理；三是加强队伍建设，提供好人才保障。

继续做好按管理、检查、调研分类建立金融管理人才库工作，为金融管理储备人才；完善好金融管理人才库管理办法，规范好突出业务专长和综合素质的人才选拔程序，筛选出一批业务骨干入库。

拓宽选才用才视野，改革行员录用办法，重点在银行、证券、保险等行业选调一批优秀金融管理人才充实到基层人民银行金融管理部门中去，为基层央行有效提升履职水平提供人力资源保障。

(三)完善现有金融监管的法律法规由于经济形势的发展和人民银行履职的变化，现有的法律体系不能适应新时期人民银行履职的需要，需要对现有的监管法律法规进一步梳理、完善，并通过基层央行在监管中的实际情况对已经不符合时代要求的法律法规进行清理，如《金融违法行为处罚办法》中很多条款已经不适合当前的工作，对金融机构的执法检查中易造成适用条款的混淆，建议进行修改完善。

制定《征信条例》、《金融统计管理条例》、《人民币银行账户管理条例》和《支付系统管理条例》；修改《中国人民银行法》、《人民币管理条例》和《国家金库条例》等。

同时，建立健全与《国库管理条例》相配套的实施细则、操作规程和具体办法，如《预算收入管理办法》、《财政税务部门开户管理办法》、《国库款项拨付管理办法》及《国库款项退库管理办法》等。

以明确的法律条文进一步明确国库在改革发展中的地位和职责，规范国库业务的操作和管理，使国库管理工作走上法制化的轨道，做到有法可依、有章可循。

(四)建立健全人民银行金融风险监管的法律法规体系2009年以来，新一轮的国际金融监管改革对中央银行改进和完善宏观调控、加强宏观审慎管理、建立健全系统性风险防范预警体系和处置机制、维护金融体系稳定等赋予了新的内涵。

我国“十二五”规划进一步明确了今后五年金融业改革发展的主要任务，这就要求人民银行结合自身履职中存在的法律障碍和后金融危机时代国际上赋予央行较大监管权的实际，推进金融业改革，完善金融调控机制，加强金融管理，拓展金融服务，进一步建立健全人民银行金融风险监管的法律法规体系，以不断适应新时期、新任务对人民银行整体履职提出的新要求，确保人民银行的金融监管权力和金融机构的义务都有足够的法律依据作为支撑。

(五)强化监管信息沟通共享及监管协调在基层央行间建立金融监管信息沟通共享机制，实现区域内金融动态、风险状况、违法违规行为等信息沟通及数据共享。

与属地银监部门建立监管信息共享机制，实行信息资源共享；同时，加强监管联合及协调，避免重复监管和监管真空现象的发生，提高金融监管效率。

与公安、工商等执法部门建立协调机制，强化人民币反假等监管工作，有效提升监管效果。

(六)加强金融监管，强化履行职责的保障充分应用人民银行九项金融监管现场检查权，加强对反洗钱、国库、人民币流通、支付结算和结算账户等业务的监管，加大查处力度；整合金融监管职能，强化对银行业金融机构的综合业务执法检查，提高金融监管合力；发挥中央银行金融业务平台作用，优化中央银行金融服务。

强化金融业务准人备案审核，寓管理于服务之中；积极探索建立辖内金融风险集中评估防控工作机制，强化对新设金融机构和法人金融机构的风险评估。