基于政府与农民关系视野的农业补贴政策解析

2011．6“三农”问题研究［收稿日期］2010－12－25［基金项目］湖北省教育厅人文社科项目“建国六十年农业补贴政策变迁研究”（2010b081），华中农业大学科技创新基金“农民视角的农业补贴政策评价研究”（2008xcx025）。

［作者简介］彭慧蓉（1974－），女，湖北天门人，华中农业大学农业经济管理博士研究生，华中农业大学文法学院讲师，研究方向为农村发展；钟涨宝（1964－），男，浙江绍兴人，华中农业大学文法学院教授，博士生导师，研究方向为农村发展、农村社会保障。

基于政府与农民关系视野的农业补贴政策解析彭慧蓉，钟涨宝（华中农业大学文法学院，湖北武汉430070）［摘要］农业补贴政策的实质是通过对国家与农民“取”与“予”的利益关系进行调整来均衡社会利益分配、缓解涉农利益冲突。

农业补贴政策系统的运行过程则是政府与农民等相关利益主体围绕利益调整而展开的相互作用、相互斗争以及彼此协商和妥协的互动过程。

建国六十年来我国政府与农民互动的不对等蕴涵了农业补贴政策的强制性变迁特征，而向政府意志及利益偏斜和对农民意志及利益轻视的强制性政策安排又注定了政策效率低下的必然命运。

在新时期要完善我国农业补贴政策系统，使之跳出低效率运行的逻辑理路，构建政府与农民的良性互动与调适关系是首要之义。

［关键词］农业补贴政策；政府与农民；利益调整［中图分类号］F301［文献标识码］A ［文章编号］007－8487（2011）06－0092－05改革开放以来，农业补贴政策作为日趋重要的农业支持与保护政策工具受到我国学术界的高度关注，并逐渐成为公共政策领域一个专门的研究范畴。

然而，与其它公共政策的研究范式不同的是：我国农业补贴政策似乎被单纯看作经济政策，嵌入到了经济学的研究领域中，相关研究多是围绕“理论依据建构———政策描述———政策评估———政策规范与重构”这一主线展开。

这种学科视域的单一性和过于聚焦于政策外显层面的研究路径，在很大程度上妨碍了对制度内核的碰触和认知，因而难以探索出政策内在运行规律。

事实上，农业补贴政策作为一种公共经济政策，其本身也是政治过程的产物，是政治系统的产出（戴维·伊斯顿，1993），其实质是对国家和农民的利益关系进行调整，其运行过程则是相关利益主体围绕利益关系调整而不断展开的博弈互动过程。

因此，我国农业补贴政策研究必须增加经济学之外的政治学和社会学等多领域的诠释和整合，必须补充对政府与农民等相关利益群体的利益互动过程的解析，方能形成贯通性和本质性的解释理论，从而回应政策实践对系统理论的强烈需求。

一、政府与农民互动：农业补贴政策的一个分析框架任何一套政策系统都由政策主体、政策客体和环境三部分组成。

依据系统发生论的观点，政策系统的运行实质就是政策主体、客体与环境相互作用的过程。

［1］（P70）因此，以政府、社会团体和公众等政策主客体的互动为框架解释各种政策的成因和变迁是政策科学研究的一种常用范式，对政策实践具有很强的解释张力。

在我国农业补贴政策系统中，政府是最为权威的政策主体，是价值财富再分配方案的决策者和施行者；农民是政策系统最重要的客体，是主要的政策需求者、受领者和反馈者，政府和农民作为农业补贴利益格局中最重要的两极，其相互关系很大程度上决定了政策安排和政策成败。

以国家利益配置视野下的“政府与农民互动”为农业补贴政策的一个分析框架，亦可清楚地阐释我国农业补贴政策的实质和内在运行机理。

（一）利益调整是农业补贴政策的本质属性。

农业补贴政策是政府为了实现特定的农业产业政策目的而将财政收入依法定的标准和方式转移给特定的农业生产经营者的行为准则，其作用机理在于通过人为改变资源配置结构来调节经济运行。

由此可见，农业补贴政策是以财政收入这一利益标的物的让渡和转化为核心，其产生源起、内容和形式无不体现出明显的利益属性。

1．利益矛盾和利益冲突是农业补贴政策的存在缘由和逻辑起点。

在我国利益分配格局中，涉农利益矛盾和冲突凸显在三个方面：（1）国家整体利益和农民个体利益的矛盾。

农业之于国家，首要的是产品贡献（又以满足社会成员的粮食安全为首），其次包括要素贡献、外汇贡献和市场贡献；农业之于农民，首要的是收入贡献，农民作为理性人无疑要追求农业收益最大化。

在很多情势下，国家对农业的利益取向与农民并不完全一致。

例如国家追求粮食安全往往会抑制农业产业结构多元化，追求农业要素贡献会削弱农业自我积累能力，二者皆会妨碍农业发展和农民收益最大化的实现，进而引起国家与农民的利益冲突与对立。

建国以来我国政府通过“工农产品剪刀差”从农业抽取资金过万亿，大大削弱了农业自我积累和农民增收能力，不满的农民以“弱者的武器”对这一农业剥夺政策表达了无声的抗拒即为一例。

（2）工农业利益冲突。

发展中国家在工业化初期资源匮乏的“瓶颈”制约下往往面临着工农业争利的场景。

建国后我国在资金极为稀缺的现实制约和重工业优先发展的语境下，政府选择了牺牲农业以利工业化的发展路径，索取农业剩余成为工业资本积累的重要来源。

农业自身的弱质性和长期掠夺性的农业产业政策引致了工农业发展的利益失衡和利益冲突。

（3）城乡利益冲突。

城乡之间的利益冲突缘于对公共财政资源的争夺。

在相当长一段时期内，我国财政支出都具有强烈的城市偏好，公共财政的阳光难以照耀到广袤的农村。

财政偏斜的直接后果就是城乡居民收入差距的持续扩大，农民与市民贫富差距悬殊，引发了一系列社会经济问题。

上述的利益冲突正是农业补贴政策存在的缘由和逻辑起点。

农业补贴政策正是为了调和、缓解国民收入分配不均引发的这一系列利益冲突而对农业给予的一种价值补偿，达到国家与农民、工业与农业以及城市与农村利益分配的相对均衡和协调的目的，确保国家农业产业政策目标的实现、经济正常运行和社会稳定。

2．利益调整是农业补贴政策的本质属性。

在国民收入初次分配中国家往往会通过政权力量，利用税收、价格等方式取得社会所创造的部分剩余产品或收入，此谓之“取”。

在国民收入再分配中，为了调和初次分配不均引发的产业间和利益群体间的利益冲突和矛盾，政府往往会利用其分配职能，通过直接或间接方式，对利益受损者或弱势群体给予物资产品或货币资金形式的补贴与支持，以达到利益分配的相对均衡和协调，此谓之“予”。

农业补贴政策正是为了使农民的利益取向与国家的利益取向趋向一致以确保国家产业政策目标的实现、或是为了缩小工农和城乡之间的利益分配差距而通过生产服务性支出、价格支持和农用生产资料补贴等财政转移支付方式在再分配中增加对农民的“予”、以冲抵对农民的“取”；是通过国家在再分配中让渡一部分利益给农民来协调国家与农民、工业与农业以及城市与农村之间的利益矛盾，从而达到社会利益分配格局的相对均衡的有效手段。

因此，农业补贴政策实质上是对国家和农民的“取”与“予”利益关系进行的调整，是国家对农业的一种利益让渡和转化。

（二）农业补贴政策内在运行机理。

从政策外显层面看，农业补贴政策的运行表现为政策主张的提出、决断、政策制定、执行和监控等环节所组成的全过程。

从政策的内在层面看，农业补贴政策作为对利益分配的调整，事关所有参与国民收入再分配的利益群体的利益得失，农业补贴政策运行的每一个环节都是相关利益群体（包括政府）的利益衡量和利益博弈的过程，因而，农业补贴政策运行实则是相关利益群体之间围绕利益分配而展开的相互作用、相互斗争以及彼此协商和妥协的互动过程。

在农业补贴利益格局中，政府和农民始终是最重要的两极。

尤其是工业自生能力增强到工业部门足以放弃与农业争利甚至可以反哺农业。

农产品流通者、消费者也从农业补贴政策系统中逐渐淡出后，农业补贴系统更是日益呈现出政府和农民两极互动的格局。

因此，农业补贴政策运行很大程度上可看作政府与农民之间围绕国家与农民之间的利益分配而展开的互动过程。

1．政府与农民利益偏好的契合度是农业补贴政策安排的前提。

政府作为社会公共利益的代表，其所偏好的利益是对不同利益主体的利益需求进行综合、平衡和取舍后的结果，并且打上了政策决策者主观偏好的烙印。

政府是农业补贴政策系统最为权威的政策主体，是农业补贴政策的制定者和施行者，农业补贴政策的目标偏好、规模和补贴方式等无一不受到政府利益偏好的约束。

农民是农业补贴政策最主要的政策客体，获取最大化的经济利益是农民对农业政策的利益偏好。

农业补贴政策安排首先要取决于农民与政府利益偏好之间的契合程度。

一般而言，政府的利益偏好若是与农民的一致或者基本一致，政府就会采用利益分配向农业和农民倾斜的农业补贴政策，农民就能从农业补贴政策中获取较大利益；政府的利益偏好若是与农民的契合程度低甚至相背离，政府就倾向于不采用或少采用农业补贴政策，此时国民收入再分配能否向农业和农民倾斜，则取决于农民争取利益的能力以及国家对农民地位、权利的认可程度。

2．政府与农民的博弈能力对比是决定政策安排的关键因素。

各种利益集团能够从社会利益总量中分到多大的份额，一方面取决于各自的社会地位和贡献，另一方面取决于他们的组织程度和影响政策的能力。

农民的博弈能力可分为三类：财富创造能力———即农业产出占国民经济的份额，代表了农民的经济地位和经济影响力；组织能力———即农民的组织化程度和内聚力，代表了农民的政治影响力；谈判能力———即农民把自己的需求和意见转变为向政府表达要求的能力，代表了农民的利益表达能力。

随着产业重心从农业向工业和服务业的梯度转移，农民经济影响力呈下降趋势；而利益表达能力往往又取决于组织能力，所以农民的组织能力（政治影响力）最为重要，农民能不能平等地与政府互动很大程度上取决于此。

政府能力包括四个方面：汲取能力———即国家动员社会经济资源的能力；调控能力———即国家指导社会经济发展的能力；合法化能力———即国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力；强制能力———即国家运用暴力或暴力威胁维护其统治地位的能力。

在通过农业补贴政策对国民收入进行再分配时，若是政府与农民的利益偏好一致，政府与农民能力孰强孰弱并不影响政策的利益流向。

若是政府与农民的利益偏好不一致，农业补贴政策的安排则是占支配地位的团体利益的反映：当政府能力强于农民时，就会形成“强政府与弱农民”的互动关系，农业补贴政策就会具有强制性和向政府利益偏好倾斜的特征。

当农民能力与政府能力对等甚至强于政府能力时，就会形成协商型的互动关系，农业补贴政策就会朝着互惠互利甚至向农民利益倾斜的方向分配。

二、我国农业补贴政策检视：基于政府与农民关系视角建国六十年来我国农业补贴政策经历了从利益分配不均衡到均衡、从剥夺到保护的演化变迁。

这一变迁历程大致可分为三个阶段：（1）传统经济体制时期（1950 1978）。

我国在资源匮乏的条件下选择了重工业优先发展战略，而与此同时农业生产尚难保证粮食安全，于是在“以农补工”的大思路下安排农业补贴政策成了必然的选择：一方面，政府选择抽取农业剩余为工业提供资本积累，对农民的“取”远高于“予”。