8.华北金融 2012年10期 国际金融监管模式探析及对我国的启示_常新建

伴随金融全球化以及金融创新的不断深化，中国金融业逐步迈入崭新的发展阶段，混业经营模式在我国已初现端倪。

然而，我国分业监管模式下的金融监管体制在发挥着应有作用的同时，仍然存在着一定的弊端和风险。

在此背景下，对新监管模式的探索就显得迫切且必要。

因此，本文以探析国际金融监管模式为出发点，针对我国金融监管中出现的问题和缺失进行深入讨论，并提出相关建议。

一、国际金融监管模式的比较及研究从世界范围看，金融监管模式大致有三类：第一类是两元多头监管模式。

即中央和地方两级政府均有权对金融业实施监管，同时多个机构参与监管，典型代表是美国；第二类是一元多头监管模式。

即中央拥有统一监管权，两个或者两个以上的机构负责金融监管，法国、德国等国采取这一监管模式；第三类是一元单头监管模式。

即“中央集权”，金融监管权集中于中央单一机构，典型代表是英国。

（一）两元多头监管模式两元多头金融监管模式，即中央和地方两级政府均对金融机构拥有监管权，即“两元”;同时，这两级政府又有若干机构共同对金融机构行使监管职能，即“多头”。

这种形式下的金融监管模式适用于地域广阔、金融机构多且复杂、政治经济机构比较分散的国家，其中尤以美国为代表。

从美国金融监管体系来看，美国中央一级的金融监管机构包括美联储、证监会、联邦存款保险公司等，州一级的金融监管机构包括州政府、州银行监督局、储蓄信贷监管局等。

银行业：实行中央和地方多家监管机构共同监管。

中央机构，包括美联储、联邦住房贷款银行委员会、信用合作社和储蓄信贷会监管局等多家中央金融监管机构；地方机构，主要由各级州政府专门设立“金融机构部”，通过发放银行营业执照、进行业务营运监管等方式履行监管职责（具体职责见表1）。

证券业：实行垂直监管模式。

中央机构主要由美国证监会、商交会（商品期货交易委员会）和投资者保护委员会三家部门共同监管，地方监管机构主要是由州一级政府来设立；同时，由于美国中央层面没有《公司法》来对证券业机构进行管理，各州政府会根据本州实际情况出台《公司法》对证券业机构的上市、管理、兼并、收购等方面进行规范；而证监会等中央机构针对证券业机构的准入、业务营运、监督管理等方面实施垂直监管。

保险业：实行分片管理模式。

由于美国中央政府一级没有保险业监管机构，在州政府一级，通过国际金融监管模式探析及对我国的启示常新建俞玮张磊（中国人民银行晋中市中心支行山西晋中市030600）摘要：本文从国际金融监管模式的比较及研究出发，分析了国际金融监管的发展趋势，在探讨我国金融监管现状及存在问题的基础上，总结出国际金融监管经验及对我国的启示。

关键词：国际金融；监管模式；启示中图分类号：F831文献标识码：A文章编号：1007-4392（2012）10-0059-04表1美国银行业监管机构职责设立监管机构来对全国保险业机构实施监管。

从法律角度来看，美国保险业与银行业和证券业存在不同，在美国司法部门不能对保险业机构提起反垄断诉讼的前提下，州政府承担了美国保险业的反垄断诉讼权。

金融控股公司：实行功能性监管模式。

从母公司监管层面来看，主要由母公司所属行业监管机构实施监管；从母公司控股的子公司来看，主要由子公司相应所属行业监管机构实施监管，如保险业控股公司的银行业子公司由美联储监管。

按照美国1999年出台的《金融服务现代化法》，针对各类金融控股公司的母公司，均实行“伞”型监管和联合监管相结合的模式，即“功能性”监管制度。

（二）一元多头监管模式一元多头金融监管模式，即全国所有对金融机构的监管权都集中在中央一级，从上到下实施垂直监管，及“一元”；同时，在中央层面有若干机构和部门，针对不同金融行业的金融机构，共同行使监管权利，即“多头”。

此种金融监管模式是中央政府垂直监管与中央机构分业监管相结合，全国从上至下统一领导、多部门共同参与，对不同行业的金融机构实施监管，地方政府不具备独立的监管权力。

采用此模式最典型的国家是法国。

从法律赋予法国各级政府的权利来看，中央政府控制着地方政府的主权权利，而地方政府的权利由法国宪法授权，这样的模式也就是所谓的“中央集权”。

从对各行业金融机构监管的现实来看，法国金融业监管机构主要由银行委员会、信贷机构和投资企业委员会、法兰西银行等9家机构组成（见表2）。

这9家机构共同对法国金融业机构实施监管，并存在交叉监管现象。

目前，随着法国金融监管规范化管理的扩大，分支机构的出现强化了中央集权的适应性。

中央政府通过逐步在地方政府设置金融监管机构的分支机构，以此实施相应的监管工作，并及时向中央监管部门反馈金融行业营运分析，达到了简化中央监管部门的工作流程，减轻工作负担的目的，为中央政府更好把握全国金融行业发展起到推动作用。

（三）一元单头监管模式一元单头式金融监管模式是指全国的金融监管权力集中于中央，在中央一级由一家监管机构对不同领域行使金融监管权力。

采用一元单头金监管模式最典型的国家是英国。

1997年10月，英国通过监管立法，正式成立了金融监管服务局（FSA），全权负责对全国金融机构（包括银行、证券、保险、信贷、投资等机构）的准入审批和审慎监管。

同时，英格兰银行和财政部分别履行货币政策执行和金融监管立法的职责，从而维系全国金融稳定和有效构架金融监管体系。

二、我国金融监管现状及目前存在的主要问题目前，国际金融行业混业经营规模不断扩大，我国也出现了混业经营的趋势，主要是以金融控股公司的模式为主，分为三类：第一类是以银行机构为母公司的金融控股公司，如中银股份、中国建设银行；第二类是以非银行金融机构为母公司的金融控股公司，如中信集团、平安集团；第三类是以非金融机构为母公司的金融控股公司，如鲁能集团、新希望集团。

这三类金融控股公司的出现和反映出的问题，说明目前的分业监管模式与之不相适应。

同发达国家成熟金融监管模式相比，我国金融业监管时间短、程度浅，虽然监管要求不断加强、监管力度不断加大，但是面对国内外金融经济形势日新月异的变化，我国金融监管模式显出不足。

特别是在我国混业经营模式的驱动下，金融监管上所暴露出的问题也愈加明显。

（一）监管主体的“缺位”现象明显从行业垂直管理的角度看，我国金融行业的监管主体已经到位，并且监管能力和经验日益提高和丰富。

但是由于证券、保险业监管部门在省级以下未设立分支机构，造成其对基层保险、证券机构监管力度不足，加上近几年基层证券、保险业发展较快，无疑埋下了金融风险隐患。

表2法国金融监管机构职责从横向监督管理角度看，监管主体的各自局限性明显，监管主体各负其责，业务检查交叉极少，很大程度上会影响到监管效率。

如金融控股公司的成立，银行、保险、证券业务出现了相互融合、相互交叉的局面，由于没有一个有效的监督机制，金融监管缺位的问题频频出现。

2004年，“德隆事件”的爆发震惊全国金融业，正是由于监管者之间没有共享信息，缺乏有效的沟通协调，所以使得“德隆系”资金的流向很难监管，银监会和证监会没有对其采取任何行动，资金链断裂最终成为“德隆事件”爆发的引线。

虽然事后国家出台《三大金融监管机构分工合作备忘录》，在明确“三会”各自职责的基础上，监管部门间还建立了联席会议机制、定期信息交流机制和经常联系机制。

但是这样的机制过于笼统、简单，对于金融控股公司，还是没有明确具体监管者，存在监管上的盲区，一个良好的、明确监管机制还有待建立。

此外，金融监管的“外部环境”还未全面构建，如缺少存款保险机构来保障金融投资者的权益，缺少由广泛影响力的金融业自律组织-行业协会来规范金融业的规范经营，缺少资信评级机构这类专业服务机构来明晰各金融机构的资质和水平，会计师事务所、审计事务所等社会监督机构对金融机构的监督缺乏科学性和权威性。

（二）金融监管内容和范围尚需完善目前，我国金融监管的内容主要包括金融机构准入的审批和经营合规性的规范，这与金融监管“从进到出、逐层监管”的要求不相匹配，对金融机构经营风险的监管以及金融机构市场退出的监管甚至是空白。

此外，虽然金融消费者利益保护应当在金融监管内容中占有重要的位置，但我国在实际监管过程中往往会忽视切实维护金融消费者的合法权益，客户向金融监管机构投诉的机制不健全，金融机构投诉处理内部化导致客户监督信息不透明等。

（三）金融监管法律法规体系不健全一方面，针对金融综合化经营风险（如对金融控股公司）的监管、市场退出机制、关于存款保险制度、信贷关系、行业竞争等方面的法律法规还存在监管盲区，尚未形成全面的、专门的法律法规体系；另一方面，事后监管方式、监管可操作性差、外资银行监管法律的出台等方面还存在滞后性，与世界金融监管相对发达国家比较，我国现行的法律制度还不能很好的阻止金融风险的分散，很大程度上限制了金融监管工作的开展。

（四）分业监管模式遏制了金融创新的发展金融工具的不断创新，带来的是金融机构之间业务的交叉、混合，但是分业监管下，监管重复、监管交叉、监管缺位等问题严重抑制了金融创新的发展。

实际上，“三会”各成体系，各自监管，涉及多领域金融产品的推出和新型金融机构的设立，导致三家监管机构争夺监管权利，出了问题互相推诿责任，在浪费有限监管资源的同时，无形中降低了监管效率，金融行业中被忽略的潜在风险最终会导致更大的风险扩散。

目前，我国分业监管模式是以金融机构监管为基础，对于新产品的推出实行的是业务审批制，如果金融机构推出的新产品涉及多领域业务时，多个监管部门会共同参与到审批过程中来，这样就造成了审批手续繁多、时间周期冗长的“交叉审批”。

与此同时，对于可能产生的金融风险和监管压力，监管机构会站在自己的角度对金融机构进行审核评价，如果达不到全面监管的要求和初衷，监管机构往往会选择缄默和抵制。

综合来看，监管重复、交叉的弊端大大阻碍了金融创新的发展进程，最终导致我国金融业素质及竞争力低下。

（五）缺乏对外资金融机构的有效监管我国加入世界贸易组织以来，外资金融机构大量涌入，外资金融机构已经成为我国金融领域中的一支重要力量。

在对中国经济发展起到良好促进作用的同时，也为中国金融行业的发展带来巨大的竞争压力和风险。

由于外资金融机构大多实行混业经营，而且业务能力强，资金实力雄厚，我国分业监管模式的不足暴露无遗，现行监管模式在加大我国对外资机构监管难度的同时，无形中导致了外资金融机构对国内“金融生态”的冲击。

三、国际金融监管经验及对我国的启示金融监管的主要目的在于防范金融风险，保障金融体系的安全和稳健运行，保护金融投资者的利益。

由此可见，金融监管应当以“安全”、“效率”、“金融投资者利益”这三部分为出发点。

（一）维持金融稳定是确保“安全”的基本要求一是针对未来可能发生的风险，一方面需要尽快明确“一行三会”、地方政府金融办等部门的监管职责，并通过立法方式给予监管权利。

另一方面要及时完善市场化要求的法律制度，如市场退出制度、存款保险制度、信贷关系、行业竞争等方面的法律法规，实现对金融行业的全面规范。