后新公共管理视线下街头官僚裁量权探索(1)

后新公共管理视线下街头官僚裁量权探索因为街头官僚自由裁量权范围的持续扩大，其所带来的消极影响也日益凸显。

以往的理论对其束手无策，以致很多人对行政自由裁量权持怀疑或否定态度。

后新公共管理为我们提供了一个全新的视角，能够协助我们深入分析街头官僚自由裁量权扩大的真正原因，并提出相对应的治理对策。

一、后新公共管理的产生及其理论阐释２０世纪９０年代中后期开始，在西方发达国家逐渐兴起后新公共管理运动改革。

后新公共管理作为一种新的理论思潮，其主要观点是在批判和吸收新公共管理理论的基础上形成和发展的。

１．新公共管理理论的主要缺陷新公共管理理论倡导效率性价值取向，主张引入企业家精神改造政府、引入竞争以及将公众视为顾客等等。

在新公共管理运动之初，政府的改革确实取得了相当理想的效果，但是随着经济形势趋向平稳，公众的注意力开始由注重经济发展转移到注重公共利益以及公共服务及其质量问题上来，而新公共管理所倡导的效率理念以及企业家精神等理论难以适合政府为满足公众对公共服务的需求所做的进一步改革的需要，所以，新公共管理面临着前所未有的困境和挑战。

新公共管理面临的理论困境主要表现为以下三个方面：（１）企业家政府理论与公共性的冲突。

新公共管理倡导的效率优先价值取向与公共管理公共性的标准和要求不符，甚至有时南辕北辙。

公共管理的公共性内涵应包括民主、公平、公正以及公共服务的精神。

而企业家政府理论倡导的效率优先理念容易将政府管理引入只追求效率而忽视民主，只追求竞争而不顾公共利益的尴尬境地。

（２）顾客理念的内在矛盾。

顾客和公民属于两个领域内的概念。

“公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分。

顾客仅仅是公民的一部分。

公民位居顾客之上。

”［１］不将二者实行区分必然会导致理论上的冲突。

而且，新公共管理虽主张为顾客服务，但是顾客范围如何界定，顾客服务的标准如何衡量并无统一的标准和规范。

（３）分权模式导致的权力盲目扩张。

在西方各国的新公共管理改革中，权力的下放导致地方权力逐渐增强，中央对地方的控制力却在逐渐降低。

而且地方政府提供的服务与承担的责任与其所拥有的权力不相符。

正如挪威著名行政学者克里斯滕森等人的调查发现：“结构分解潜在地意味着中央控制水平的下降、权威性降低，下属单位特别是面向市场的单位不太在乎政治上的考虑。

”［２］２．后新公共管理的理论阐释自２０世纪９０年代中期开始，英国、澳大利亚、新西兰等国家，在长达二十年的新公共管理改革之后，在政府部门中悄然兴起第二次改革运动，即后新公共管理运动。

“这个趋势不但在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁—撒克逊国家非常明显，而且在其他并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。

”［３］后新公共管理运动在新公共管理理论的基础上，针对新公共管理理论中存有的固有缺陷以及在改革中出现的各种问题，提出了一些改进的方法和理论，主要能够概括为：（１）价值取向的多元融合。

新公共管理主张将企业家精神引入公共部门，试图建立以效率优先为价值取向的企业家政府，而忽略了民主、公平等原则。

而后新公共管理运动坚持民主、公平、公正、效率等多原则并重，突出和强调公共利益以及政府部门的公共责任。

（２）倡导ＷＯＧ政府模式。

布莱尔政府１９７７年提出的ＷＯＧ政府包括的范围非常广，“既包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府”［４］。

其主要目的是为了更好地处理那些涉及不同公共部门以及政策范围的棘手问题，强调从全局角度考虑问题，密切各部门之间的协作，共同提升公共服务的质量以及行政执行的效率。

（３）由参与式分权到协作式集权。

针对分权导致的权力扩张以及权责不符的情况，后新公共管理主张适度集权，包括两个维度：纵向上，通过增强官僚等级控制，将下放到地方的部分权力逐渐收回；横向上，通过增强同级各个部门之间的协作，在提升行政效率的基础上同时实现各部门之间相互监督和制约，避免各自为政的情况出现。

３．后新公共管理理论是分析街头官僚自由裁量权的新视角街头官僚“是指处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员”［５］。

我国典型的街头官僚包括城管、交警等等。

因为街头官僚自由裁量权的扩张所引发的社会问题持续增多，所以如何规范街头官僚自由裁量权的使用成为了亟待解决的难题。

而后新公共管理运动的兴起为街头官僚自由裁量权的研究提供了新的视角，主要有两方面的意义。

首先，有利于街头官选择准确的价值取向。

在现实中，某些街头官僚谋私利或者腐败的其根本原因是其个人价值取向的偏失。

而后新公共管理理论强调多元价值融合，在追求效率的同时也注重公正、公平以及公共服务等原则，有利于培育街头官僚准确的价值取向。

其次，有助于提升街头官僚执行的合法性，提升公共服务的质量。

后新公共管理主张适度集权，对下级政府部门以及人员实行有效的监督和控制，所以，使用后新公共管理研究街头官僚的自由裁量权能够规范街头官僚自由裁量权的使用，这样既能够提升公共服务的质量，又能够改善街头官僚及政府公共部门在公众中的形象，对国家和社会的稳定和发展有重要的意义。

二、街头官僚自由裁量权扩张的成因与危害街头官僚不但是政府社会管理的直接履行者，而且对公众的切身利益乃至全社会秩序和市场经济秩序的建立和维护都产生着重大影响。

因为街头官僚拥有名目繁多的自由裁量权，假如街头官僚滥用其所拥有的自由裁量权，其对国家和社会所造成的影响将非常严重。

１．街头官僚自由裁量权扩张的表现（１）行为的主观随意性放大。

主要体现在：一方面，街头官僚为了牟取私利而超越自由裁量权的范围或者将非自由裁量权权力客体纳入到自由裁量范围之中；另一方面，街头官僚为了满足个人利益而使用不正当行政手段或者违反程序使用自由裁量权。

（２）个人利益的驱动性凸显。

权力的持续下放以及自由裁量权自身的灵活性增加了个人私利性倾向。

同时因为街头官僚自由裁量的持续扩张以及权力的行使缺乏有效的监督，势必会增加街头官僚权力寻租的可能性，从而导致街头官僚自由裁量权公共性的日益模糊。

（３）权力行使的强制性增多。

当街头官僚在实际执行政策的过程中遇到公众不配合执行的情况时，容易受“官本位”思想的影响采用简单粗暴的方式，与公众发生直接的暴力或语言冲突。

而且随着街头官僚自由裁量权的扩大，与公众的冲突和矛盾事件也在持续增多。

我国街头官僚的在执行政策的过程中的服务性在持续被侵蚀。

２．街头官僚自由裁量权扩张的成因（１）从街头官僚角度分析。

第一，价值取向模糊。

价值取向模糊表现为两个方面，一方面体现在街头官僚对于个人利益问题上，丁煌认为每个人都会理性地追求个人利益最大化。

街头官僚亦如此，可能为了追求个人利益最大化以牺牲国家或公众的利益代价，破坏公平、公正的公共性原则。

另一方面体现在对待组织和顾客的问题上，某些街头官僚单纯追求效率，却忽视了公共利益以及公共服务，所以造成公众对政府的不满情绪增加。

第二，利益冲突问题突出。

街头官僚自由裁量权扩张的另一主要原因是利益冲突。

美国著名行政学家奥斯特罗姆也指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人。

”［６］首先是街头官僚之间的利益冲突，因为公共服务资源的有限性，导致街头官僚之间的利益冲突不可避免。

其次是街头官僚个人与街头官僚机构之间的利益冲突，当组织的决策与个人的利益相冲突时，街头官僚个人会毫不犹豫的选择维护个人利益。

正如詹姆斯·穆勒所言：“毫无疑问，假如把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，会像任何其他人一样，使用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益”［７］。

最后是不同街头官僚机构之间的利益冲突，不同的街头官僚机构为了实现各自部门的利益最大化，只注重下属街头官僚“创收”的水平，而对其“创收”的手段却漠不关心，导致街头官僚越来越肆无忌惮的无限扩大自由裁量权。

第三，对街头官僚的自由裁量权监控困难。

一方面，李普斯基街头官僚理论中曾提到街头官僚很容易能够摆脱组织为制约其行为所作的努力，所以对其监督和评估带来很大的困难；另一方面街头官僚管理者试图通过减少街头官僚的自由裁量权和约束他们能够使用的各种手段来对其实行监督，但是街头官僚面对复杂多变的现实情况又需要临时实行再决策，又需要拥有能够灵活变通的自由裁量权。

所以，管理者实际上很难对街头官僚的自由裁量权实行监督和控制。

（２）从顾客角度分析。

首先，顾客的整体素质有待提升。

街头官僚要经常直接与顾客接触，需要面对各种不同的顾客。

因为顾客层次的复杂性，其受教育水准以及个人素质也不尽相同，所以，因为顾客素质偏低或态度恶劣而引发的街头官僚与顾客之间的冲突问题屡见不鲜，有时甚至会威胁到街头官僚个人的生命安全。

其次，顾客的维权意识淡薄。

当公众遭受到街头官僚不合理的执法时，可供他们选择的空间非常之小，因为他们面对的是由各种处罚工具与权力体系交织的公共权威。

绝大多数公众面对某些肆意横行的街头官僚时会选择忍气吞声，这不但助长了街头官僚的嚣张气焰，也在无形之中扩大了街头官僚的自由裁量权。

３．街头官僚自由裁量权扩张的危害（１）自由裁量权扩张是滋生腐败的温床。

法国伟大的思想家孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。

”［８］街头官僚自由裁量权的扩大同样会带来这样的问题。

一方面因为某些街头官僚自由裁量权弹性过大，将自由裁量权的使用本末倒置，这样既不利于解决根本问题，也会对政府的形象产生一定的影响；另一方面，街头官僚的寻租行为，他们可能会利用其拥有的自由裁量权通过不正当的方式或途径，与其他权力主体或经济主体发生权钱交易，这样的例子屡见不鲜。

（２）自由裁量权扩张会导致公共利益受损。

众所周知，一定的自由裁量权是街头官僚所必需的，但是如果自由裁量权盲目扩张势必会导致街头官僚的权力欲持续膨胀，同时也可能导致街头官僚利用自由裁量权作为牟取利益的工具和手段，从而对公共利益造成损害，更严重的也许会影响政府的形象。

（３）自由裁量权扩张容易引发官民冲突。

随着街头官僚自由裁量权有形和无形的持续扩张，街头官僚的执行政策的方式和手段也随之日益强硬化，再加之街头官僚以及顾客的受教育水平以及综合素质良莠不齐，所以，在街头官僚使用自由裁量权的时候容易与顾客之间发生语言及肢体冲突，更严重的甚至会威胁到双方的生命安全。

三、街头官僚自由裁量权调控的新思路从后新公共管理视角研究规范街头官僚自由裁量权最终目的是将街头官僚自由裁量权限定在一个合理的阈值内，为其设定一个虚拟的边界。

本文提出制约和控制街头官僚自由裁量权的几点措施。

１．促动街头官僚向多元价值取向转变（１）效率性价值取向。

自威尔逊创立行政管理以来，效率性价值取向一直被视为追求的终极目标。

后新公共管理理论同样主张需要遵循效率原则，但是并不是效率至上，一切活动都为效率服务，而是在效率优先的基础上兼顾公平、公正等原则。