街头官僚理论
西方街头官僚理论与我国基层行政执法公务员的自由裁量权
８ 接影响许 多公 民 的生活 福利 。也就 是说 ， 头 官僚 直接 街 如警 和奖 他 书 地 决 定着 对于公 民的惩 罚 （ 察 的决 定） 励 ， 们 ｆ
在现代社 会中 占有 非常重要 的地位 。街 头官僚每 天都必
建立 。从概 念 上来说 ，街 头官僚 ” “ 是指处 于基层 同时 也
有着很 大的 区别 。管理 者的兴趣 是实 现那些和 组织的 目 标一致 的结 果 ， 而街 头官 僚 的兴趣 在 于按 照他们 的偏好
处理 工作流 程和 完成工作 。街 头官僚 主要 关 ， ｔ维持和扩 ２ 张他 们 的 自主权 和 自由裁 量权 ， 管 理者 企 图约束这种 而 自主权 。这些都 意味着 街头 官僚 与政 府组 织的管理者在 目标 和利 益上 存在 着 差异 ， 而这 些街 头 官僚 的 目标 就 从 会 与组 织 的 目标 不 同 。面对这 种 目标 的冲 突 ， 管理者一
前沿 理论—— 西 方街 头 官僚控 制理 论 出发 ， 如何控 制 对
民在 驾 驶是 被 警 察 怀疑 超 速 ， 时 ， 于这 个公 民 是否 此 对
超速 ， 警察 就必须 当场做 出决定 。此 外 ， 头官僚 的决 定 街 是针 对 于公 民个 人 的。李 普斯 基认 为 ， 以下 两个互相 在 联 系的方 面 ， 虽然 街 头 官僚不 是通 常 意义 上 的政策 制 定
须不断地做 出大大小 小 的决 策 。这 些决策 主要是 关于某
的政策 能否 最终 实 现政 策 目的 ， 取 决 与这些街 头官 最终
僚 是如 何去实 施的 。大 多数 的街 头 官僚研究 都和李普斯 基一样 ， 坚持 街头 官僚 会 运用 他们 手 中的 自由裁量权 来 管理 他们 的工 作环 境 ， 而使 得他 们 的工 作变得 比较 容 从 易和 安全 。也 就是说 ， 街头 官僚 会 利用 他们 的 自由裁量
“街头官僚”在政策执行中的行动逻辑与责任控制
头官僚 理论 在 剖析基 层政府 工作 人员 的政 策执 行 上为 我们 展示 出一个全新
的理论视角 ， “ 镇头官僚 ” 作为乡镇政府政策执行人员 ， 如何 明确和掌握他 们 的行动逻辑 ， 控制和规范他们 的行 为责任 ， 成为一个格外需要关注的问
题。
一
、
街头 官僚理论 要义
街头官僚 （ ｓ ｔ ｒ ｅ ｅ ｔ — ｌ ｅ ｖ ｅ ｌ ｂ ｕ ｒ ｅ ａ ｕ ｃ ｒ ａ ｔ ） 理论诞生在 ２ ０ 世纪 ７ Ｏ 年代 的美国， 它的提出是基于官僚在政策制定 中的作用 和他们在政策执行中拥有的自由 裁量权 的问题 。１ ９ ７ ７年 ， 利普斯 基 （ Ｍ． Ｌ ｉ ｐ ｓ ｋ ｙ ） 撰 写《 建 立一 个街 头官僚理
史
●
哲
自１ ９ ８ ０年美国学者利普斯基（ Ｍ・ Ｌ ｉ ｐ ｓ ｋ ｙ ） 创立街头官僚理论 以来 ， 基
层政府工作人员的政策执行研究 ， 就逐渐成为行政管理研究 中的一个备受 关 注 的领域 。近年来 ， 我 国一些基 层政 府 工作人 员 出现 失职 现象 ， 也 由此导 致 有关 群体 性事 件 ， 其 中很 大程 度 上都 与 基 层公 务 人 员 的政 策 执 行不 力直 接有关 ， 如２ ０ ０ ９ 年广东东莞车站站长 因工作人员协助乘客爬窗上车 ， 导致 “ 爬 窗被免” 事件 ， ２ ０ １ ４年平度市 政府 违法征地 导致 杜家疃村纵火案。可
（ 一） 官僚 政 策执行 “ 再 决策 ” “ 街 头官 僚 ” 每天 都 在 执行 政 策 ， 在 此过 程
浅析街头官僚理论
浅析街头官僚理论浅析街头官僚理论孙吉海!国林霞（山东大学，山东济南"#$%$$）［摘!要］!!街头官僚理论的研究是近些年公共行政理论界兴起的一个重要的研究领域，该理论经历了一个从无到有的发展历程，它主要关注街头官僚所拥有的自由裁量权和他们的政策制定能力。
针对街头官僚所存在的问题，从政治层面上进行研究与控制已经是刻不容缓。
［关键词］!!街头官僚理论；自由裁量权；政策制定能力；控制方式［中图分类号］&’($!!［文献标识码］)!!［文章编号］%$$*—+$#(（"$$’）$,—$$$*—$"!!一、街头官僚理论的兴起与发展街头官僚理论的提出源于对官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量权的关注。
当这种关注集中于探讨基层的官僚在一系列约束下，运用自由裁量权做出一组选择时，此时的研究就是所谓的“街头官僚”理论。
一般理解，“街头官僚”是指处于基层，同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员，典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。
这些工作人员不仅在政府雇员中占有较大比重，而且由于现代福利国家的建立，他们还控制和管理着许多公共资金，他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。
一言以蔽之，街头官僚直接决定着对于公民的惩罚（如警察的决定）和奖励（如福利机构接受福利申请的决定），他们在现代社会中占有非常重要的地位。
就街头官僚理论的发展而言，“街头官僚”这一概念的出现比人们对街头官僚这一现象的研究要晚。
在“街头官僚”一词正式出现之前，许多研究者已经在研究街头官僚的行为或决策，这一概念是%-,,年由李普斯基在《建立一个街头官僚理论》一文中首先提出的，由于他的的研究，才使低层官僚越来越多地受到人们的关注，并成为公共行政学中一个非常重要的研究领域。
［%］此后的二十多年，一些研究者从不同的角度对李普斯基的街头官僚理论进行了发展与修正。
西方行政学前沿07章
案例：现代民主决策体制下街头官僚的权力制衡
在现代民主制度下，公民通过选举代 现代民主决策体制下街头官僚的自由 表参与公共管理来转让权力，因此，民主 裁量权受行政程序和行政结果两大维度的 权力是通过特定的民主程序而产生，它具 影响。 有合法性，能获得民众的认可和服从。
街头官僚的四大模型：
程序与结果 具有固定性
结论：街头官僚是具体公共政策的制定者。
二、街头官僚的政治话语理论
1、1983年，美国行政学者摩尔提出：街头官僚 的决策过程是： 权变的、程序的过程，不是简单的效用最大 化计算。其服务的质量受： 街头官僚的个性特征的影响； 组织的特征影响； 公民的特征影响；
后两者起决定性作用。（斯科特1997年） 2、雷兰德2000年证明：街头官僚执行政策时缺乏指 导，只能依靠公共价值和专业技术作出判断，（而并 非依靠自我价值，因而，使其工作结果体现公共性。
警察对家庭暴力的施予者，程序上 可以罚款或说服教育，结果上， 可以对受害者进行法律救助和解除 家庭契约关系。
结论：街头官僚的自由裁量权受制于：
公共组织的结构和特点：行政执法类 、公共服务类、专业技术类； 公共价值和公共伦理：主流价值的影响 占主导地位。
公务员个体的行为特征：种族偏见、性别 歧视、身份歧视等。
街头官僚：信息技术 对工作程序起支持作 用。个人完全介入个 案管理中，拥有较大 的自由裁量权。 屏幕官僚：信息技术 对工作程序起控制作 用。个人不能介入个 案管理中，完全依赖 于系统设计员的程序 设计，没有行政的自 由裁量权。
街头官僚：
Байду номын сангаас
信息技术对工作程序起支持 作用。个人完全介入个案管理中 拥有较大的自由裁量权。
影响公众对政府的满意度评价。
街头官僚的自由裁量权控制研究
街头官僚的自由裁量权控制研究王和武贵州大学经济学院【摘要】本文侧重分析了街头官僚自由裁量权中存在的问题及其产生的原因，提出了相关的措施和建议，具有一定的现实意义。
【关键词】街头官僚自由裁量权措施街头官僚作为一线的公共政策执行者或是事实上的政策制定者。
是以一个行政主体的身份出现在公众的视野之中，街头官僚自由裁量权行使的公正与否直接关系到政府形象的塑造和人民利益的保障。
一、相关理论概述１．街头官僚。
“街头官僚”一词，最早见于美国行政学者李普斯基１９７７年发表的《走向街头官僚理论》一文。
按李氏的解释，街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员。
２．自由裁量权。
自由裁量权，是指行政机关及其工作人员在法律授权范围内，依据立法目的和公正、合理原则，自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力，其实质是行政机关依据一定的制度标准和价值取向进行行为选择的一个过程。
二、国内外研究现状１．国外研究现状。
从普遍哲学角度来说，柏拉图认为，不存在行政自由裁量权的问题———即认为公共管理者能中立地和成功的适用法律，并且认为实际上他们并不做有关涉及公共资源配置问题的决定。
亚里士多德认为，由于命令———指导公共管理者的实在的、书面的文字———从未清晰地界定任务的内容，所以公共行政管理者们不能向机器一样，有效率地、经济地工作。
这种观点建议，官员们在作出不可避免的自由裁量权决定时，必须理解指导他们行为的命令的精神。
对命令精神的理解中应当包括公平原则。
从街头官僚自由裁量权存在必然性角度来说，李普斯基认为，“街头官僚制组织的实质在于，他们需要由人来为其他人做出决定，由于在服务提供过程中需要人的判断，而人的判断的作用是无法加以规划的。
也是无法由机器所代替的，街道层官僚因此必然拥有自由裁量权。
２．国内研究现状。
从自由裁量权研究的角度分，叶娟丽和马骏认为，对官僚自由裁量的研究分为宏观和微观两个角度。
宏观方面的研究表明公共官僚在执行立法机构的政策时拥有相当大程度的自由度。
街头官僚理论
1提出了街道官僚制理论。
公共行政专家开始关注官僚制在决策中的作用及其自由裁量权，并从宏观和微观两个角度对其进行了研究。
从官僚政治等宏观研究的角度看，官僚制的自由裁量权表明，公共官僚制在执行立法政策方面具有相当大的自由性。
从微观研究的角度看，官僚自由裁量权是公共服务提供者在一系列约束下做出的选择。
其中，对公职人员自由裁量权微观研究的一个重要部分就是所谓的“街官僚制”理论。
从概念上讲，“街道官僚”是指基层和最尖端的政府人员。
他们是公务员，直接与政府雇员中的公民打交道。
典型的街道官僚包括警察、公立学校教师、社会工作者、公益机构、税务人员等，这些工人不仅占政府雇员的很大比例，而且还控制和管理大量的公共资金，建立现代福利国家。
他们的决定将直接影响许多公民的生活和福利。
简而言之，街道官僚机构直接决定惩罚（如警察的决定）和奖励（例如福利机构接受福利申请的决定）。
它们在现代社会中发挥着非常重要的作用[1]（临5-9）。
应该说，“街官僚主义”概念的出现，比人们对这一现象的研究要晚。
在“街道官僚”一词正式出现（1977年）之前，许多研究人员研究了这些街头官僚的行为和决策。
然而，这些研究人员并没有使用街道官僚制的概念，这一概念现在很普遍。
例如，米勒（1967）、克鲁格（1975）、哈格（1966）和瓦瑟曼（1971）都从社会学的角度研究了街头官僚的行为，但对公共行政的影响不大。
“街道官僚制”的概念直到1977年利普斯基发表了他的文章《建立街道官僚理论》后才出现。
次年，普罗塔斯还发表了他的文章“公共服务官僚机构中街头官僚的权力”。
1980年，李普斯基正式出版了《街道官僚制：公共服务中的个人困惑》，标志着街道官僚理论的正式确立。
正是因为李普斯基的研究，低级官僚制引起了越来越多的理论家的关注，“街官僚制”也开始成为公共行政领域非常重要的研究领域。
在未来20年中，一些研究者从不同的角度发展和修改了李普斯基的街道官僚理论。
摩尔教授（1983）指出，李普斯基的街道官僚理论是用来分析街官僚的动机和行为。
关于街头官僚理论与我国基层公务员的自由裁量权
关于街头官僚理论与我国基层公务员的自由裁量权[摘要]本文对街头官僚理论,我国基层公务员自由裁量权使用现状以及如何完善我国基层公务员的自由裁量权使用体系进行了论述,期望街头官僚理论对完善我国基层公务员的自由裁量权使用体系提供一定的借鉴。
[关键词] 街头官僚理论基层公务员自由裁量权一、街头官僚理论何为街头官僚?一般认为,街头官僚是指依据国家法律法规直接面对公民实施行政管理的国家基层公务员。
如基层警察、基层税务人员等。
它一般具有四个特征:1.处于官僚科层制的最底层,直接面对服务对象;2.有较强的政策制定能力;3.有自由裁量权;4.服务对象固定。
街头官僚理论研究的核心问题是街头官僚的自由裁量权。
所谓自由裁量权,也叫行政裁量权,一般指行政机关和政府官员在一定法律法规规范之下从事行政管理活动所享有的自由酌量完成任务的方式和解决问题的权力,即有条件的行为选择权[1](P500-501)。
关于街头官僚的自由裁量权,官僚理论研究者认为:“和大多数组织中的低层职员不同,街头官僚在决定他们的机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时,拥有相当大的自由裁量权。
街头官僚会运用他们手中的自由裁量权来管理他们的工作环境,从而使他们的工作变得容易和安全,也就是说,街头官僚会利用他们的自由裁量权来为他们自己的利益而不是公民的利益服务。
许多街头官僚的决策是一种私人决策,即只有街头官僚自己最清楚这些决策的内容。
街头官僚的自由裁量权是普遍存在的,他们不可能被改革掉,也不可能因为管理的改进而消失。
在信息时代,街头官僚正在转变成为屏幕官僚并最终转化为系统官僚,其具有传统街头官僚所不具有的许多特征,但他们也掌握有非常大的自由裁量权”[2](614-615)。
二、我国基层公务员自由裁量权使用的客观分析从我国的国情出发,考察基层公务员自由裁量权的使用现状是非常必要的,这对是否可以借鉴街头官僚理论来完善我国基层公务员自由裁量权使用体系有着重要意义。
街头官僚理论
“街头官僚”一词最早出现在美国行政学者利普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文中。
根据李的解释，街头官僚是指在行政管理部门处于最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公益机构的工作人员、税务人员等。
与西方街头公务员的性质和特点相比，根据我国《公务员法》关于公务员职务类别的规定，基层行政执法公务员一般可以归入“街头公务员”范畴。
”街头官僚”的经典定义是”在工作中与市民直接互动并有充分酌处权的公共服务工作人员”。
在“街头警察”和“社会福利工作者”等公共服务人员偶尔成为社会科学研究对象的情况下，李普斯基将他们统一为街头官僚类别。
因此，作为研究对象的“街头官僚”在“街头官僚”概念作为理论抽象之前就存在了。
对街头官僚制的研究尚未达到理论上的整合。
街头官僚主义理论通常是指利普斯基提出的街头官僚主义理论，而街头官僚主义理论的研究通常是指利普斯基自街头官僚主义理论建立以来有意识地应用这一概念的相关研究，也称为狭义街头官僚主义研究。
然而，正如沃尔多所指出的，传统的公共行政在进步时代形成了一种政治理论，即行政活动与政治并不无关，价值中立。
说白了，街头官僚的研究有一套政治理论，但是这种理论的可能性还没有被探索出来。
事实上，不仅在美国的进步时代，而且在公共行政的每一个发展时期，政治理论都得到了体现。
然而，公共行政文件假装不包含政治理论，在20世纪60年代和70年代，美国社会运动正在兴起，街头官僚主义研究的兴起正是时候。
前段时间，有关官僚制的研究对当时的社会问题作出了理论上的回应，指出官僚制的“污名化”趋势是相当适销对路的。
认为官僚应该承担政治责任的观点突出了官僚的政治角色。
街头官僚制理论继承了官僚政治研究的传统，把研究对象集中在官僚制内部的特定层面，但这种继承更多地集中在“官僚制”上，而不是“政治”上。
对街头官僚的后续研究局限于组织行为学，忽视了对相应政治理论内涵的探索，导致研究成果围绕零散问题的重复程度较低，不能促进理论在经验和规范两个维度的协调发展，不能实现街头官僚研究的理论整合。
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街头官僚理论:“街头官僚”一词，最早见于美国行政学者李普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文。
按李氏的解释，街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。
比照西方街头官僚的性质与特点，依照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。
行政官僚尤其是街头官僚的自由裁量权一直是公共行政学研究的中心问题。
但是学者们长期以来一直仅从一般意义上探讨自由裁量权。
在行政学发展过程中出现的官僚制理论、政策执行理论、职业化途径、政治学理论等都未能对街头官僚的自由裁量权及其相对应的责任问题进行全面的解释。
本文认为，可以运用领导理论来分析街头官僚的自由裁量权和责任。
文章构建了一个街头领导模型。
根据模型，可以把街头官僚的自由裁量行为分为过程型自由裁量和结果型自由裁量两个维度，进而区分出自由裁量权的四种不同类型，清晰的划分为控权思路的提出提供了可能。
一、问题的提出自从公共行政学诞生以来，行政官僚的自由裁量权与公共责任一直是其研究的重要内容。
正如萨伊(Sayre)所指出的：“随着行政机关自由裁量权力的日益增大，其责任与回应……是一个至关重要的问题。
”[1](P102-105)自从李普斯基(Lipsky)以来，学者们又开始关注街头官僚及其自由裁量权，但是我们检索国内外相关的文献后发现，国内的研究非常少，仅仅流于介绍西方学者的理论。
而在西方国家，二十几年来也一直未能发展出一个能对街头官僚角色、自由裁量权和责任提供完善解释的理论框架。
从公共行政的实践来看，新公共管理运动兴起以后，政府被要求更加及时和灵活地对民众关注的问题进行回应，官僚自由裁量行为的制度环境已经发生了很大的变化。
所有这些对于处在基层一线的街头官僚来说提出了新的挑战：在当代治理中，他们的角色应该如何定位？他们手中的自由裁量权应该如何行使？他们在提供公共服务的时候应该如何进行决策？这些问题是公共行政学者必须认真面对的。
随着经济社会的发展，当前中国相对处在社会矛盾的凸显期，政府面临着一系列亟待解决的突出社会矛盾和问题，妥善协调统筹各方面的利益难度加大，行政官员尤其是基层公务员(街头官僚)在进行行政活动时其自由裁量行为不当极易成为社会不稳定的隐患，对街头官僚的自由裁量权如何进行控制关系到政策目标的实现和社会和谐。
而控权思路必须建立在对自由裁量权充分认识的基础上。
本文在对传统的街头官僚角色理论进行分析，尝试运用领导理论，从新的角度来理解街头官僚及其自由裁量权，并在此基础上提出街头领导模型——一个新的解释框架。
二、概念界定与文献评估(一)街头官僚从概念上来说，“街头官僚”是指处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府公共服务人员中直接和公民打交道的公务员。
根据李普斯基的观点，典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。
他们被形象地理解为是在政府机构的“门口”或“窗口”执行公务的政府公务员。
为简化分析对象，本文所探讨的街头官僚特指政府机关中直接与公民打交道的基层政府公务员，而不包括如公立学校的教师、社会工作者等一类街头官僚。
一般而言，街头官僚具有五个方面的典型特征：(1)处于等级森严的政府“金字塔”的最底层，权力小，地位低，只有上级，没有下级，数量庞大，占政府机关人数的大部分；(2)与政府机关中从事内部行政的政府公务员不同，街头官僚工作的一个核心特征是直接与公民打交道，其工作通常直接构成政府机关的产出；(3)相对于坐在办公室发号施令或处理文件的公务员，特别是上级公务员而言，街头官僚是政府机关中做“苦工”的，他们处于政策过程的末端，在现场向公民执行法律法规、规章制度和上级命令等等；(4)街头官僚具有一定的自由裁量权，可以对公民进行赏罚决断；(5)在国家与社会之间、国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务，其工作质量和绩效表现直接决定着行政能力、政府形象和官民关系等，主导着公众对政府的评价。
[2]从以上特征可以看出，街头官僚处在等级森严的政府官僚体系的最底层，工作在基层一线，直接与公众打交道，与公众进行互动，这是一个非常特别的位置。
对于官僚体系而言，街头官僚是政府政策过程的末端，承担着公共政策执行的重任，政府颁布的法律法规、规章制度和上级命令都要通过他们才能得以顺利执行；对于公众而言，政府机构体系的中高层次距他们非常遥远，与他们直接接触的是街头官僚。
由于街头官僚特殊的工作环境和工作性质，使他们具有一定的自由裁量权，可以对公民进行赏罚决断，他们自由裁量权的运用以及其经验、技能、专长及价值观直接影响政府的行政能力。
伴随着现代福利国家的建立，他们还控制和管理着许多公共资金，他们的决策直接影响许多公民的生活福利。
一言之，街头官僚直接地决定着对于公民的惩罚(如警察的决定)和奖励(如福利机构接受福利申请的决策)，他们在现代社会中占有非常重要的地位。
[3](P5-9)(二)街头官僚自由裁量权正如洛克所说：“有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。
”[4](P102)随着现代社会经济和科学技术的迅速发展，政府组织和调整社会生活的功能和权限范围不断扩大，公共事务的复杂性与不确定性不断提升，行政机关享有的自由裁量权也随之增加。
从一定意义上说，现代公共行政主要表现为“自由裁量”行政，自由裁量已成为现代公共行政的“灵魂”与“活血”，成为现代公共行政发展的显著特征和重要趋势。
威尔逊认为，行政是“摆脱政治的混乱和争斗产生出来的”，行政自由裁量权的存在是客观的。
“因为行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志，他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工具。
”[5](P17)尼格罗认为，行政与政治并没有明显的分界线，“行使自由处置权，进行价值选择，这是行政管理者和官僚的特有的、日益增强的职能”。
[6](P9)虽然自由裁量问题得到充分的讨论，但是在李普斯基以前，很少有学者专门关注街头官僚的自由裁量权问题。
直到1977年，李普斯基发表《建立一个街头官僚理论》一文，“街头官僚”的自由裁量权问题才开始得到重视；次年，普罗塔斯(Prottas)也发表《公共服务官僚机构的街头官僚的权力》一文。
紧接着在1980年，李普斯基正式出版了《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书，标志着街头官僚理论正式建立。
在该书中，李普斯基认为，由于街头官僚经常在非常复杂的环境中工作，很多情况下他们独立地工作，需要立即做出判断，为了减少程序化的安排，必须赋予街头官僚足够的自由裁量权。
[7]正是因为李普斯基的研究，街头官僚及其自由裁量权问题逐渐受到越来越多的理论家的关注。
在当代政府治理中，街头官僚的自由裁量权的范围和幅度出现了较大的增长。
主要原因有二：(1)随着新公共管理运动的兴起，越来越多的国家在政府改革中从讲究投入转向讲究产出，主张全面质量管理，强调顾客满意至上，这样权力被一步步下放，街头官僚被赋予更大的权力和责任；(2)民众对政府的各种需求不断增长并要求政府必须及时地予以回应，能及时解决社区内随时可能发生的各种问题，这要求街头官僚能在各种复杂的情形下立即做出决定。
这两个原因直接导致了街头官僚自由裁量权的范围和幅度大幅增长。
三、街头官僚角色的传统分析视角及其评价(一)官僚制的视角早在20世纪初，威尔逊和古德诺就尝试运用正式组织理论和政治—行政二分法对行政官僚进行角色定位。
在他们看来，行政官僚应该是中立的、有效率的公共意志的执行者。
威尔逊在他的著作中这样写道：“政策不应该被官僚习气污染，不应该由行政官僚，而是由对公众意愿直接负责的政治官员来创造”。
[8](P22)与此相似的是，古德诺也在他的《政治与行政》一书中把政治定义为“国家意志的表达”，而行政是“执行国家意志的附属角色”。
很显然，在政治与行政被严格二分的情况下，没有行政官员自由裁量的存在空间：政治家做出决策，官僚执行它们。
这种定位与韦伯的官僚制一脉相承。
韦伯把官僚制描绘成一个通过等级命令、选择合格雇员、严格的规则和程序、工作记录等方式来进行控制的组织，这种组织能够达成预期的目标。
韦伯强调，官僚制组织可以快速、高效、中立、持续地执行法律。
后来学者们把威尔逊和韦伯的理论放在一起称之为“威尔逊—韦伯范式”。
必须指出，在现代社会，如果不运用官僚制，我们很难理解行政官员的角色，因为事实上所有的公共组织都带有官僚制特征。
但问题是，官僚制模式在理解中立和效率的同时，不大适应街头官僚拥有自由裁量权的现实，因为他强调下级对上级的忠实和服从。
如果严格按照官僚制模式，包括街头官僚在内的各级官员都必须严格按照制度和规则执行上级的命令。
很显然，“威尔逊—韦伯范式”虽然可以有效防止街头官僚个人为了一己之私滥用权力，但是，面对街头官僚拥有自由裁量权这个现实，在解决如何使街头官僚合理运用自由裁量权方面它并无用处。
严格约束街头官僚的自由裁量权并不能完全解决问题。
(二)政策执行的视角另一个理解街头官僚角色的视角是政策执行理论。
早在1973年，A·维尔达夫斯基(A.Wildavsky)和J·普瑞斯曼(J.L.Pressman)就合作发表了《执行：联邦政府的期望在奥克兰市是如何落空的》一文，通过案例分析力证政策执行之于政策效果的重要性，指出必须重视政策执行问题，认为应当在政策执行与政策制定之间建立起密切的联系。
他们的观点立即引起了强烈的反响。
很快，政策执行问题成为了公共政策研究的一个热点问题，进而发展出了一系列的研究范畴。
政策执行理论的发展经历了不同的时期。
早期的政策执行研究者如A·维尔达夫斯基(A.Wildavsky)和J·普瑞斯曼(J.L.Pressman)假定政策过程是一个从上到下的直线过程。
在这个过程中，制定出来的政策应该尽可能不被歪曲地转变为具体的执行活动。
因此，政策制定者只做重要的决策，行政官员仅仅是执行正确的政策或通过改变来阻挠不正确的政策。
后期的政策执行学者提出从下到上的模式，更多地强调执行的复杂性。
如李普斯基认为街头官僚在很多情况下可以再决策。
持相似观点的还有一些其他学者，比如林德(Linder)和彼得(Peters)也认为成功的执行需要具体的执行设计，必须考虑到执行者的需要。
[9](P459-475)总体上讲，从下而上的模式假定执行者团体的存在，他们的目标和行动必须被考虑。
在这个模式中，对执行负责的人经常需要按照现实来重新定义和调整政策。
后来又有学者试图融合前二者之长，提出混合模式。
比如纳卡穆拉(Nakamura)提出，政策过程并非直线模式，而是一个精准的、合乎逻辑的互动整体，政策执行被视为整个政策循环过程的一部分。