核电站建设安全生产管理体制探讨

２００６年第５期能源技术与管理核电站建设安全生产管理体制探讨李忠文（江苏核电有限公司，江苏连云港２２２０００）［摘要］在分析我国现有安全管理体制、核电站发展对安全管理体制要求基础上，通过田湾核电站建设中安全管理体制创新实践，及其取得的效果，运用统计分析和实证方法，论证了建立由业主承担安全管理主体责任的安全管理体制必要性和可能性。

［关键词］核电站建设；安全生产；管理体制［中图分类号］ＴＭ６２３．８［文献标识码］Ｂ［文章编号］１６７２!９９４３（２００６）０５!０１１８!０３０引言随着科学技术的发展，对核电站安全性、对全球环境与能源资源的评估，核电作为一种技术已经成熟的清洁能源，被人们广泛接受。

近年来世界核电出现了复兴和发展的势头。

我国“十一五”发展规划提出“加快发展核电、可再生能源和大力发展水电”，预计到２０２０年中国大陆核电装机容量将达到４０００万ｋＷ［１］。

按此目标，需要在２００６￣２０１５年期间新开工建设３０台左右的百万级核电机组。

若一个独立核电站按两台１００万ｋＷ发电机组计算，建设周期一般要６￣７年，施工高峰时期，施工总人数在万人以上。

我国已取得核电站建设资格的施工企业不足１５家，实际参加过核电站建设的不过１０家。

综合我国社会经济特点，引进国外建设队伍是不可行的。

建设能力供需矛盾，将成为核电站建设中安全生产的新增的不确定因素。

１现有安全生产管理体制的缺陷（１）“企业负责”责任主体错位。

根据现行法律，在核电站施工合同中，业主完全可以将建设安全风险以定额中“安全生产费用”的较小代价，合法转移给施工单位。

这种风险责任的转移弱化了业主在安全生产中的主要责任地位，使业主规避了安全风险。

事实上，在核电站业主和施工单位的相互关系中，施工单位始终处于从属和弱势地位。

同时，在工程建设中，设计、监理等相关主体方安全生产的责任不明确，有的甚至认为“安全生产与我关系不大”。

而施工单位虽然承担着安全主体责任，却又无法对设计、监理和其他施工单位约束，真正具有约束力的业主却不用承担安全生产主体责任。

可见，业主与施工单位在相互关系中所处地位与其承担风险的关系是明显倒置的。

（２）“行业管理”缺乏有效激励机制。

在市场经济条件下，追求经济效益最大化，是每个企业的自觉行为和目标。

显而易见，如果缺乏持续有力的外部约束力量，企业自然不会将必要的精力、资金和设施投至貌似没有经济效益的安全控制中去。

工程建设中，施工单位并非不知道安全事故后果的严重性。

他们虽然担心发生事故，但出于眼前利益的考虑，特别是实行承包制的核电站项目部，往往认为“抓生产安全需要投入，却不产生利润，不怎么抓也不会出什么大事”，往往不愿作必要的投入，也不会采取有力措施预防安全事故，往往抱着侥幸的心理对待安全生产。

这种侥幸心理，除了与施工单位只注重眼前利润，忽视长远效益的主观原因有关外，还与行业管理的政策、措施有关。

对在工程建设中按章办事，进行有效投入与控制、没有发生事故的施工企业，行业缺乏对应的奖励政策。

目前，核电站建设的业主一般也都没有统一规范的安全生产激励的依据，从而导致施工单位抓生产安全的主动性和积极性不足。

从另一侧面看，对于那些不遵守国家法律、法规，不按国家及行业安全技术规范、规程施工作业，侥幸没有发生安全事故的企业，缺乏必要的处罚，施工单位缺乏必要的外部压力。

可见，激励机制的不健全，客观上助长了施工单位在安全生产及管理上投入不足，措施不力，甚至有法不依、有章不循。

（３）“政府监察”力量薄弱，时效性差。

一方面，近年来全国工程建筑规模逐年加大，２００５年末全国建筑业从业人员达３９００万人，建筑业企业单位工程达９８４４９０个。

与监管任务相比，政府在建设工程安全生产方面的监管力量相当薄弱，平均１１８２００６年第５期每人要监管１１０多个工程项目。

政府监管可谓力不从心。

另一方面，根据《核电厂厂址选择安全规定》（ＨＡＦ１０１），决定了商用核电站不可能建设在人口稠密、安全管理人才相对集中的大中型城市，大都选择在人口比较稀疏、地质、地理、气象等自然条件较为优越的边缘地区。

在核电站建设过程中，政府监督管理很难到位，达不到预防和控制工程事故的目的。

事实上，往往是在发生了死亡以上事故，接到事故报告之后政府安全生产监督机构才采取行动。

这种事后行动的监管模式，不能满足“安全第一，预防为主”安全生产方针的本质要求，难以形成安全生产的长效机制。

（４）“群众监督”流于口号。

如前所述，由于现有的核电站建设队伍难以满足“积极发展核电”战略的要求，在今后相当一段时期内，面临核电站建设市场的强力诱导，核电建设队伍的大幅度扩张是必然的。

大量不具备核电站建设经验（甚至没有实际工程建设经验）的工程技术人员和劳动力必将涌入核电站建设队伍。

从事施工作业的一线工人往往受教育的程度不高、流动性大、建设专业知识缺乏、安全生产意识淡薄，自我保护意识差。

相当数量的工人达不到训练有素和职业化的要求，大量作业人员视生产安全为别人的强制要求，而不是自己的切身需要。

他们尚且难以保障自身安全，“群众监督”就更谈不上了。

上述这些特征已被我国现有的浙江秦山、广东大亚湾、江苏田湾等三大核电基地的建设实践一再证明。

２田湾核电站的创新实践与效果江苏田湾核电站一期工程于１９９９年１０月２０日正式开工。

一段时间内安全生产事故频发，事故严重度不断增加。

２００１年７月份，针对严峻的施工安全形势，中国核工业集团主要领导直接干预，责成业主成立了对现场安全生产进行外部监督和业主内部安全管理合一的安全管理办公室，安全管理体制模式运行，如图１所示。

通过新的安全、管理体制模式的管理，事故频率由最高峰２０００年的２４２２．７４／１０万人下降到２００５年的３４．８８／１０万人；死亡事故率从最高峰的１９９９年逐年下降，２００３年起杜绝了死亡事故、重大设备事故和火灾事故，２００４年和２００５年仅发生１１起和２起人员轻伤事故，轻伤事故频率仅为１２５．０４起／１０万人和３４．８８起／１０万人，安全生产业绩达到我国建筑行业的领先水平。

可见，业主履行对施工单位安全生产外部监督职责后，事故频率显著下降，事故严重度迅速降低。

在经过一段事故惯性期后，体制效应全面发挥，安全生产局面得到有效控制和持续改善。

图１有效的安全管理体制３结论及其补充分析３．１田湾核电站建设安全生产管理体制田湾核电站一期工程实行的以业主为主体的安全生产管理体制，突出了业主安全生产的中心主导地位，有效解决了安全监督与日常管理脱钩的问题，充实了政府对施工企业安全生产监管环节，把生产事故频率和事故危害程度降到了人们普遍可以接受的程度。

根据江苏田湾核电站一期工程２台１０００ＭＷ机组建设中安全生产管理的实践和我国其他核电基地电站建设的经验，核电站建设工程中较为便利和有效的安全生产管理体制可以用图１表示。

３．２关于结论的补充分析由于业主承担着建设安全合格核电站的法律责任和义务，对于工程技术及工程进程也最为熟悉，有着得天独厚的安全技术储备，又全面掌握工程建设的各要素，掌握各施工企业在本项目的实际状况，同时对设计、监理单位也具有足够的约束力，业主可以通过适当的安全制度、检查改进手段和考核激励机制，直接把安全生产监督的关口前移到日常生产活动之中，甚至在单项工程开工前的策划中即可实施必要的监督。

业主可以通过对施工人员安全素养和行为的观察评价，对施工单位进行测评和要求改进，促使作业者真正成为安全生产的坚实屏障。

这种事中监督和事前监督的李忠文核电站建设安全生产管理体制探讨１１９２００６年第５期（上接第６０页）的，受地基土母岩放射性元素含量、基岩埋藏深度、土壤孔隙结构和土层物理力学性质、区域地质构造、地下水特性和气候条件等多种因素的影响。

ＧＢ５０３２５－２００１《民用建筑工程室内环境污染控制规范》中规定，现场检测土壤中氡浓度宜在８：００－１８：００之间，现场测试如遇雨天，应在雨后２４ｈ后进行，但实际操作中若地下水较浅或基坑开挖后排水不畅时，有时雨后好几天地基土都很潮湿甚至还有积水，对现场测氡有一定的影响，这种情况下就不能机械地以２４ｈ为准，应根据实际情况等待测的地基土较干燥后再检测。

（３）成孔深度。

ＧＢ５０３２５－２００１《民用建筑工程室内环境污染控制规范》要求成孔深度宜为６００￣８００ｍｍ。

有时地基土层很薄，甚至下伏基岩露出地表，现场测氡很难保证成孔深度６００～８００ｍｍ，这种情况下应根据具体工程地质条件灵活掌握，成孔深度可不受６００～８００ｍｍ的深度限制，但要保证孔口的密封性。

（４）测试土层层位。

ＧＢ５０３２５－２００１《民用建筑工程室内环境污染控制规范》中仅有孔深的要求，并无测试土层层位的具体规定。

地基土多为长期的自然沉积形成，但城市中地表多为杂填土，成份复杂，欠密实，孔隙率大，成孔后不易密封，实际工作中宜把杂填土挖去，在自然沉积土中检测土壤中氡浓度；有些工程，特别是高层建筑，一般都设计有地下室，这样的工程不应在地下室开挖范围内的土层中检测，应等到基坑开挖到设计标高后再测量。

３补充说明以上为实际工作总结，但作者也多次与制定ＧＢ５０３２５－２００１《民用建筑工程室内环境污染控制规范》的专家们交流过，现在该规范的新版正在审定中，有可能新版的《民用建筑工程室内环境污染控制规范》中会涉及到以上部分内容。

［参考文献］［１］ＧＢ５０３２５－２００１，民用建筑工程室内环境污染控制规范［Ｓ］．［作者简介］张谷春（１９６９－），男，高级工程师，中国矿业大学环境与测绘学院环境工程硕士，江苏煤炭地质勘探研究所理化室主任，从事室内空气环境和土壤环境研究多年。

［收稿日期：２００６－０４－０９］管理效果，必然大大优于单纯的政府事后监督管理。

当然，目前我们的法律法规中还没有关于业主对于大型建设工程如核电站工程建设中的安全管理责任的相关规定。

业主对施工单位实施安全监督管理，主要是依赖其单位领导自身的自觉和判断，而不是制度的强制与规范。

这种自觉和判断又主要取决于该业主的主要领导或其上级领导的自觉意识、个人经验及偏好，带有明显的随意性和偶然性，往往因人而异。

无庸讳言，现行制度下，业主并不需要对项目建设过程中的总体安全承担法律责任，而主要是由各施工企业承担；实际工作中，一方面如前所述，核电站建设中的政府监督难以及时、到位，形成了安全生产监督管理的空隙；另一方面，由于缺乏法律强制，业主可以不承担工程安全管理责任，即使其实施建设过程的安全监管，也往往会遇到合不合法的问题。

令人高兴的是，在浙江三门核电站和广东岭澳核电站二期的工程建设中，也正在摸索业主全面监管建设现场安全生产的模式。

可见，以业主为中心的安全管理体制模式正逐步成为核电站建设组织者们的共识。

３．３结论综上所述，建立安全生产监督管理关口前移，由业主承担安全管理主体责任（不减轻施工单位施工安全主体责任）的安全管理体制，不仅是可行的和有效的，也是十分必要的。