充分发挥村委会在推动土地适度规模经营中的作用

充分发挥村委会在推动土地适度规模经营中的作用作者：重庆市农委专题调研课题组来源：《南方农业·中旬》2015年第01期引导和推动农村土地承包经营权流转，积极发展多种形式的适度规模经营，是顺应农村劳动力结构变化的必然趋势，是转变农业发展方式、加快农业现代化进程的有效途径。

按照欣荣副部长的要求，最近我们组织调研组赴江津区龙华镇，重点就村委会与推动农村土地适度规模经营的关系问题进行了专题调研。

报告如下。

一、基本情况重庆市江津区龙华镇距江津主城区21公里，幅员84.81平方公里，辖8个村，总人口42764人，其中农业人口36540人、占85.5%，是典型的农业镇，也是全市农村土地流转较多、管理相对规范、适度规模经营成效比较明显的镇之一。

龙华镇设有土地流转服务机构1个、村土地流转服务站8个，8个村村民土地主要委托村委会统一流转（其中有3个村存在农户自行流转行为，面积650亩，占总流转面积的2.7%）。

截至目前，共有3234户委托村委会流转土地，占该镇农户总数14159户的22.8%；受托的51222亩承包地已流转23832亩，流转度46.5%，签订合同12487份，其中流转给农业企业20360亩、占已流转面积的85.4%，其余流转到种养大户，土地用途均为种养殖业。

2012年，8个村委会共调处各类土地纠纷288起，有效化解了矛盾，维护了稳定。

近几年，龙华镇通过推动农村土地流转和农业规模经营，农业农村出现了新的积极变化。

一是生产要素重组，观念形态转变。

引入了城市工商资本投入农业规模经营，带来了资金、技术等生产要素，潜移默化地提高了农民对现代农业的认识，使农民进一步解放了思想、转变了观念。

二是农民收入增加，生活水平提高。

土地流转前，农民自主经营，平均每亩纯收入约500元；土地流转后，通过适度规模经营，平均每亩纯收入约900元，同时农民还可以外出务工或到本地农业企业打工，年收入上万元，生活水平逐步提高。

三是发展方式转变，产业初具规模。

土地流转后，促进了农业的区域化布局、规模化种植、集约化经营、合同化销售，加速了农业的现代化发展。

全镇企业累计投入2.06亿元，建成了优质晚熟柑橘6000亩、无公害蔬菜1万亩、生态畜禽养殖场9个以及其他多种初具规模的农业产业。

四是新型主体增多，城镇化率提高。

适度规模经营催生、培育了农村新型经营主体（专业大户、农业龙头企业、农民合作社、家庭农场等），龙华镇仅农业企业就达到23家。

同时带动农村劳动力转移，部分农民转变为城镇居民，城镇化率明显提高。

二、村委会在推动农村土地适度规模经营中的做法调研看，这些年龙华镇之所以规模经营发展较快，现代农业推进有力，主要得益于农村土地承包经营权的快速流转。

这其间，村委会发挥了重要作用。

一是宣传动员，组织引导。

村委会通过村民会议、村民代表会议等，向当地农民宣传开展适度规模经营的法律法规、方针政策，启发、动员农民开展土地流转，引导推进适度规模经营。

龙华镇8个村的村委会召开村民会议和村民代表会议动员和宣传土地流转，农民支持率高达80%。

二是改善环境，创造条件。

村委会组织建设公路、人行便道，整治基本农田、水利设施等，提升农业生产基础设施的整体水平，为吸引业主、推进土地适度规模经营创造了条件。

据调查，江津区龙华镇适度规模经营推进有力，主要得益于近年来村委会充分利用政府的1.5亿元资金，开展道路、水利、农业产业发展、农业综合开发、土地整治等工程建设，为适度规模经营打下了基础、创造了条件。

三是桥梁纽带，提供服务。

多数农民由于政策不明、信息不畅、害怕程序繁杂、畏惧风险等原因，愿意先将土地交给村委会，再委托村委会面对市场统一流转。

农业企业、经营大户等业主在开展适度规模经营时，不愿进行难度大、成本高的一家一户土地流转模式，更愿意直接向村委会流转自己所需要的土地。

村委会在二者之间起到了桥梁和纽带作用。

据统计，江津区龙华镇97.3%流转土地经过村委会而流转。

同时，在土地流转过程中，村委会为农户和经营业主办理相关手续、证明文件，为产业发展提供生产、管理、技术、信息等，为村民流转土地确认面积和范围、确定补偿标准、索取土地流转金、签订合同等提供相关服务。

四是调处纠纷，维护权益。

单个农户在适度规模经营中遇到利益冲突时处于弱势地位，当利益受到侵犯时，村委会是他们的“靠山”。

经营业主在经营过程中也可能遇到农民非法解除承包合同、强行改变土地用途等利益受到损害的情况。

村委会在农民和业主中间扮演“中间人”角色，平衡二者之间的利益关系，寻求最佳结合点。

据调查，江津区龙华镇的村委会成功调解了二者之间85%的土地流转纠纷。

三、调研中发现的主要问题虽然目前村委会在推进土地适度规模经营中发挥了积极作用，但也还存在的一些困难和问题。

（一）工作不够主动。

村委会大部分成员既是管理者，又是经营者（农民或者大户），身兼数职，精力有限；村干部待遇普遍较低，推进适度规模经营没有专门的经费补贴，工作的主动性、积极性不够。

同时，村委会成员大部分是本村农民，文化水平低，思想认识、专业水平、对外沟通能力有限，难以胜任推进适度规模经营中的多项工作，多数都是被动接受上级安排，部分工作呈现低层次和低水平的现象。

（二）调控手段乏力。

虽然《土地管理法》第三十七条第三款规定“承包经营耕地的单位或个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”，但随后颁布的《农村土地承包法》第二十六条规定“承包期内，发包方不得收回承包地”，并且明确收回的特殊情形也不包括“连续二年弃耕抛荒”，同时，国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办明电发〔2004〕21号）规定“坚决纠正对欠缴税费或土地抛荒的农户收回承包地”。

一些村干部反映，少数农户外出后，不愿意将土地流转出来，有的甚至摞荒，村委会既不能代表集体收回承包地，也不能强行要求其流转，导致一些地方出现了“插花地”、“钉子户”等棘手问题，不利于土地合理利用和规模经营发展。

据调查，全市80%的村都存在类似问题。

（三）农民收益单一。

目前村委会所做的工作，主要是将土地单纯地流转给经营业主，在农民参股、合股等方面创新不够。

土地规模经营带来的收益全部为土地经营权承接方所有，农民只获得微薄的土地流转金。

据调查，龙华镇目前还没有一家实质性的股份合作利益分享经营单位。

（四）缺乏科学规划。

村委会常常是实行“按需流转”，业主需要多大面积就流转多大面积，需要哪片土地就流转哪片土地，谁出的价格高就流转给谁。

而不是立足资源、面向市场制定规划，有选择性地流转，也未对经营业主综合实力以及发展规划进行科学合理的评估，致使部分地方土地流转布局不合理、整体发展不平衡、部分经营主实力不济走向破产等。

四、几点建议现阶段，我国农村土地流转行为具有自发性、随意性和盲目性。

如何充分发挥作为主体力量之一且与农民联系最为紧密的村委会的作用，使其在引导农村土地承包经营权有序流转、推动多种形式的适度规模经营方面发挥更为有效的作用，我们认为，需要在以下几方面采取措施。

（一）扩权赋能。

村委会具有“准行政机关”特征，在推进适度规模经营过程中，基层政府应赋予村委会更大的引导服务职能权利，使其逐步成为土地流转主要中介。

完善乡镇土地流转服务机构职能，发展壮大村土地流转服务机构，把该机构作为村委会推进适度规模经营的主要平台，建议凡是有土地适度规模经营的村都应设立村土地流转服务机构，对条件成熟的村还可以培育农村土地承包经营权流转中介组织。

加大扶持力度，对村土地流转服务机构硬件设施、相关经费给予保障，并选出有能力、有文化、有干劲、有影响力的村干部负责相关工作。

（二）出台政策。

国家相关部委尽快制定推动土地流转、适度规模经营的文件，明确村委会在推进适度规模经营中的职能和作用。

制定土地承包经营权流转的具体操作规程，进一步完善土地流转信息、合同、登记、备案等各项管理制度，完善与之相匹配的法律法规以及一系列科学的评估测算体系，让村委会在具体操作过程中有据可依、有章可循。

（三）科学规划。

乡镇政府要指导村委会制定完善产业发展规划，规划要与国家、省市以及区县的农业产业发展规划一致，符合可持续发展要求和当地群众的意愿。

完善适度规模经营的准入机制，严禁非农、非粮产业违规流转土地。

项目的选择要与村产业发展规划相符，通过村民会议或村民代表会议决定在本村开展适度规模经营的业主以及产业项目，杜绝盲目引进企业、产业发展不力等现象发生。

（四）加强指导。

各级政府加大对村委会干部和农民的教育引导，促其转变观念，加深对土地流转的认识，正确合理对待土地适度规模经营。

相关行政主管部门要切实履行职责，做好农村适度规模经营的指导、管理和服务工作，为村委会开展工作简化繁琐程序，提供便捷通道。

结合各地实际，对村委会推进工作进行分类指导，先选择条件成熟的村开展试点，树立典型，示范推进。

（五）创新模式。

加大财政投入，对村委会推动农村土地适度规模经营的，给予一定的工作经费；对业绩突出的，给予以奖代补。

制定优惠政策，引导农民主动开展土地流转。

创新流转模式，要求村委会把开展农村土地股份合作模式作为流转土地的重要方式，让村委会或者农民入股，做到既能促进产业发展，又能共同获利。

（六）加强监管。

建立村委会推进适度规模经营的监管机制，对城市工商资本下乡流转土地开展适度规模的，实行申请制、风险预警制，对其经营范围、经营管理能力、诚信度等进行严格的资质审查，防止“圈地”行为和擅自改变土地农业用途，保护农民土地权益不受侵害。

建立村委会推进适度规模经营长效机制，加强对产业发展情况的跟踪和督促。

乡镇政府要定期对村委会推进适度规模经营情况进行全面把握，开展业绩评价，实行奖惩挂钩。