土地适度规模经营：问题与对策

广西热带农业２００６年第３期（总第１０４期）土地适度规模经营：问题与对策张秉福（山东科技大学文法系，泰安２７１０１９）摘要：土地适度规模经营是我国农业发展的客观要求。但当前农村土地产权关系不清、土地流转中制度的不完善和操作的不规范、剩余劳动力转移的障碍以及社会服务和保障体系的欠缺等因素，制约了土地适度规模经营的发展。因此，应完善土地产权关系，规范和促进土地流转，积极转移农村劳动力，健全农村社会服务和保障体系，以努力推进和规范土地适度规模经营。关键词：土地适度规模经营制约因素对策

我国在改革开放初期，以家庭承包经营为核心的农地改革，极大地调动了农民的生产积极性，达到了提高农产品产量和解决温饱的目标，然而却形成了小规模分散的经营模式。承包后农户的平均土地经营规模仅有０．５４ｈｍ２，而且为充分体现公平，将各种高、中、差土地搭配分配，平均每户有１０块土地。这种小规模分散经营形式在今天已经不适应农业发展的要求，不适应市场经济发展的要求，需要向适度规模经营转变。纵观当今世界，很少有小规模分散经营的国家能够成为农业强国的，对于我国也是一样。因此，应当采取必要的措施来促进和规范土地适度规模经营，实现我国农业的“第二次飞跃”。１土地适度规模经营是我国农业发展的客观要求１．１土地集约化经营要求土地适度规模经营我国人均耕地不足世界平均水平的４０％，而且面积还在锐减，仅１９９７年到２００２年就净减少４１０．９３ｈｍ２０然而，我国人口却在不断增长，对粮食的需求不断增加。如此严峻的形势，使得土地不可以再粗放经营，必须集约化经营。那么是不是在小规模、分散经营的土地上不断追加劳动和生产资料，就可以实现集约化经营了呢？土地报酬递减现象告诉我们，在一定面积的土地上单靠追加一种生产要素，会使土地报酬递减。狭小的土地规模，使得新技术、资金以及机器设备等得不到充分利用而限制了它们的追加效果，单靠追加劳动，是难以提高土地报酬，难以实现集约化经营的。规模经营为各种生产要收稿日期：２００６一０１—１１素的追加提供了空间，从而有利于它们分工协作和充分利用，能够提高土地报酬，实现集约化经营。１．２提高农业国际竞争力要求土地适度规模经营加入ＷＴＯ后，我国农业面临着国际农产品的竞争。然而，我国农产品生产成本高，国际竞争力低。特别是大宗粮食作物，过高的产品成本，使产品没有价格优势。对于我国具有比较优势的水果、蔬菜、花卉等，却由于生产技术的低水平、低档次，使其不能转化为强大的竞争优势。因此我们急待提高农产品的竞争力。但小规模的分散经营形式却阻碍着这一进程，因为，它阻碍了农业机械的应用，使得劳动投入不能减少，提高了生产成本，失去了价格竞争优势。而对于某些具有价格竞争优势的农产品，要想改进生产过程，提高产品质量，就需要先进的生产设备和新技术的支持，需要增加资金投入。对于小规模分散经营的农户来讲，土地收益不高，收入有限，难以而且也不愿意增加资金投入，使得农产品的价格优势难以转化为竞争优势。扩大经营规模可以增加农户的收入，承包地在规模上每扩大一个百分点，家庭经营纯收入就可以增长１．５个百分点。在收入增加的保证下，农户才可能增加投资，改进设备，提高农产品质量；也只有经营规模扩大了，才能提高机械化的利用率，降低生产成本，从而提高我国农业的国际竞争力。１．３实现农业现代化要求土地适度规模经营实现农业现代化是我国农业发展的根本方向和目标，而目前这种小规模分散的经营方式不能适应农业现代化的要求。因为，在此情况下，使用机械耕作是十分困难的，加上农户实力差，资金少，农民科技文化素质低，

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新工艺、新技术、新品种的推广应用都遇到了很大的困难。可以说在这种条件下实现农业现代化是几乎不可能的。而从欧美等农业发达国家的经验可以看到，土地规模经营有利于机械化耕作，有利于新技术、新品种的推广，有利于推进农业现代化进程，所以我们需要扩大土地经营规模。有一些学者一提到规模经营，就会说日本在小规模分散经营下实现了农业现代化。诚然，日本农业实现了现代化，但他们的小规模（平均１．１ｈｍ２）要比我们的经营规模（平均０．５４ｈｍ２）大，况且从上世纪６０年代以来，日本一直在扩大其经营规模。由于我国从事农业的人口众多，土地面积相对较小，机械化程度和科技水平还相对落后。使得我们在土地规模经营时，不可能组织像美国那样的大型家庭农场，而必须是符合我国国情的适度规模经营。２制约土地适度规模经营的因素２．１土地产权关系不清首先，农地集体所有权界定不清。所谓农地集体所有，在实践中表现为乡、村和村民小组三级所有的格局，但各自权利和边界不清晰。这种农地具有多个所有权主体的现象，容易出现多头管理、多方干预的问题。由于没有界定所有权的权限范围，他们可能会对土地随意处置，诸如会为了某种利益而随意挪用农地，会因为人口的变动而对土地进行调整，特别是在土地作为主要生活保障的地方，这种调整更为频繁。其次，农地承包经营权不完善。实践中，农户尽管事实上拥有除所有权以外的大部分土地权利，但法律上对农户作为土地使用权主体的权利界定不明确。从而出现了一些侵犯农户土地承包经营权的行为，诸如频繁的土地调整、挪用土地的现象等，这使农户在对土地做出转让决策时感到不确定，心中无底，土地转入者也感到不放心。２．２土地流转中制度的不完善和操作的不规范建立规范的土地流转制度是促进土地流转必要而有效的措施，然而，相关部门还没有出台有关农村土地流转的法规和明确具体的政策，也没有制定完善的相关制度。这样致使土地流转主体不明确，出现地方政府强行干预的现象。再者，流转中缺乏诸如流转期限、土地转入方和转出方的权利和义务等具体相关内容的规定，使得流转随意无序。由于农民在外出工作去向和期限上有很大的不确定性，所以，多数农户在土地流转时只有口头协定，没有书面合同，也未经相关部门公证。这种不规范的操作，在土地承包利益关系出现矛盾时，难以合理解决，影响土地正常流转，进而影响适度规模经营。２．３农村剩余劳动力转移的障碍大批劳动力从土地上转移出来是发展适度规模经营的前提，但现在的户籍制度以及城市农民工的非市民待遇，却给农业剩余劳动力的流动设置了障碍。再者，由于乡镇企业发展的放缓，减少了对农村劳动力的吸纳，使得过剩的劳动力停留在土地上。土地在一定程度上成为了他们的失业保障和生活保障，这阻碍了土地流转，阻碍了规模经营。２．４社会服务和保障体系的欠缺土地流转是土地适度规模经营的必经之路，合理、规范的流转过程需要法律、法规的指导服务，然而这方面的服务体系还没有建立。农村土地市场发育不完善，目前还缺乏完整的土地估价、土地交易和土地合同管理等相关体系，土地流转还受到地方政府的较大控制，土地产权还不能实现跨区域流动。规模经营要对土地进行投资，需要资金支持；规模经营者有“鸡蛋放在同一篮子里”的风险，需要保险业帮助其防范经营风险，然而这方面的服务在农村还极为稀少。大量的农村劳动力之所以不敢轻易放弃土地进城务工，除了阻碍其向城市流动的因素外，农村社会保障体系的相对缺少也是其主要原因。农村没有城市中的失业保障和养老保险，土地可以说是其将来的生活保障和养老保险，这使得他们很不愿意放弃土地进城务工，更不愿意使土地进入市场流转，这阻碍了土地适度规模经营。

３积极推进和规范土地适度规模经营的对白色宋

３．１完善土地产权关系，切实保护土地承包经营者的权益首先，界定农地所有权。可以把农地所有权划归村集体。由于村民对本村土地的调整、挪用容易察觉，所以把所有权归属于村集体比归属于乡集体更便于让农户监督和放心；现在的土地流转多发生在一村的村民之间，所以所有权归属于村集体比归属于各个村民小组更便于农户间进行土地流转。其次，界定所有权的权限范围，明确农地的所有权与经营权相分离，所有权主体不得干涉农户的合法经营。制定监控制度，完善基层民主监督制度，监督地方政府严格执行“土地承包期延长三十年不变”和“增人不增地，减人不减地”的政策，防止地方政府随意调整和挪用土地。制定有关法律，明确农户的土地承包经营权和使用权，以书面合同把承包经营权证书发给农民，告诉他们经营转让这一权利是法律赋予的，不会改变的。　万方数据４８广西热带农业２００６１年第３期（总第１０４期）３．２规范和促进土地流转政府可安排制度将承包经营权依法物权化，这样有利于建立土地流转制度，有利于承包经营权在不同主体之间流转。相关部门要尽快制定有关制度明确土地流转中农民的主体地位，严格按照“自愿、有偿、有序、规范”的原则进行土地流转。制定包括流转期限、流转程序、流转合同签订等具体内容的政策、规定，便于具体操作，使流转有章可依。制定和完善监督管理措施，使各类形式的土地流转在合同签订、执行中得到有效的监控，也要保证土地流转期限的签订不超过农户的土地承包期限。制定具体规则，使土地转出方、转入方明确各自的权利和义务，从而使转出方能获得合理收益，转入方获得稳定的经营权。３．３积极转移农村劳动力首先是农业内部的劳动力转移。随着生活水平的提高，人们对于肉蛋奶等农产品的需求日益增多。因而可以把一部分劳动力转移到牧渔养殖业上来，发展产业化经营，使农民逐步摆脱对于土地生产的依赖，减缓劳动力对于土地的压力。其次是采取具体措施，为农村剩余劳动力转移营造宽松环境。放宽户籍制度的限制，打破城乡壁垒，建立统一开放、竞争有序的城乡一体化劳动力市场。保障城市农民工的正当权益，使其获得与城市工人相同的就业机会和就业权力。再有，鼓励、刺激乡镇工业的发展，走农产品深加工之路；加强对农民的教育和培训，不断更新他们的就业观念，提高其技术文化水平，为劳动力转移打好基础，为土地适度规模经营创造便利条件。－

３．４健全农村社会服务和保障体系政府要制定有效措施，来安排完善土地适度规模经营所需要的政策、法律、法规、监督、公证等一系列服务体系。还需要发展和完善土地流转市场，由于“理性经济人”的存在，让农户或经营者来进行这方面的安排是不可能的。政府要制定刺激保险业等金融组织参与农业生产经营风险防范的制度，制定促进农户建立自己的风险防范组织的制度。要逐步建立和完善农村社会保障体系，如养老保险、失业保险等制度，从而逐步淡化和消除农民将土地作为失业和养老保险的心理。

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