第五章 公共政策方案的制定分析..
(大连理工大学)第五章 公共政策问题构建分析
“计划色彩浓、强制色彩重”是安徽各地招商的共同点。 合肥制定了2006年的招商引资目标：总量为300亿元以上， 其中外资7亿美元，内资250亿元，比上一年增长50％以 上；安庆市2006年招商引资目标也极为耀眼：110亿元内 资，1.2亿美元外资；其他地市也相继制定了具体的招商 指标，然后再把这些指标层层分解，除政法部门外，各市 直机关、各县区、各开发区都领到了招商引资任务。对招 商成果采取了有奖有罚的考核办法，招商不力的有可能官 位难保。
3、政府及社会团体与个人都主动 、 政府希望与公众要求解决的问题完全一致或基本 一致 政府希望与公众要求解决的问题完全相反或基本 相反 政府希望与公众要求解决的问题既有共同一面， 政府希望与公众要求解决的问题既有共同一面， 又有差异一面。 又有差异一面。 4、政府与社会团体、个人都不主动介入 、政府与社会团体、 理论上存在，实践中几乎没有。 理论上存在，实践中几乎没有。
政治领导 危机事件 抗议活动 传媒曝光
安德森( 安德森(《公共 决策》) 决策》 1.政治领导人 1.政治领导人 2.危机 危机／ 2.危机／引人 注目事件 3.抗议活动 3.抗议活动 4.大众传媒注 4.大众传媒注 意
科布和爱尔德( 琼斯( 科布和爱尔德(《美国政治中的 琼斯(《公共政策研 参与：确定议程的动因》) 参与：确定议程的动因》 究导论》) 究导论》 内部： 内部： 1.自然大灾难 1.自然大灾难 2.人为事件 2.人为事件 3.技术变革 3.技术变革 4.民权抗议 4.民权抗议 5.工会罢工 5.工会罢工 6.生态变化 6.生态变化 外部： 外部： 1.战争行为 1.战争行为 2.武器技术革 2.武器技术革 新 3.国际冲突 3.国际冲突 4.世界联盟变 4.世界联盟变 化 1.政治运动 1.政治运动 2.对大量人员造成 2.对大量人员造成 威胁的事件 3.大规模的宣传 3.大规模的宣传 4.个人的努力 4.个人的努力 5.先前政策的应用 5.先前政策的应用
第五章政策制定
举例：收入分配改革刻不容缓
中国已成全球贫富两极分化最严重的国家之一。数据表明， 中国社会贫富差距由改革开放初期的4.5：1扩大到目前的 接近13：1；城乡居民收入差距由1998年的2.52：1，扩 大到2011年的3.13：1；全国收入最高的10%群体和收 入最低的10%群体的收入差距，已经从1988年的7.3倍上 升到目前的23倍；全国居民基尼系数在1990年就已经达 到0.445，接近国际上公认的0.45警戒线，农村居民基尼 系数2011年达到0.3949，逼近0.4的警戒线。
在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十 分重要的作用。
政府议程：是指某些社会问题已引起决策者的深切关注， 他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题 列入政策范围这样一种政策议程。
政府议程的项目有新旧之分： 旧项目是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨
款、社会保障等方面的事项。 新项目是指因特定情况或事件引起的项目，如罢工、外交
2.象征性议程
象征性议题注重的是价值而不是资源，牵动的是社会共同 体的共同意识；
实质性议程和象征性形成互补关系： ——有时，政府因为某项实质性议程所提出的议题该如何
去做并不明确时，采取象征性的回应态度； ——有时，象征性议程所提出的问题，最终又会引起政府
采取实质性的议程来解决；
六、政策议程建立的障碍
（二）结构性社会问题
结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些 社会现象，如就业、人口、贫困、腐败。
第二节 政策问题的确认
一、问题确认
政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。 （感性→理性的认知）
陈庆云《公共政策分析》配套题库【章节题库】(公共政策方案的制定分析)
第五章公共政策方案的制定分析一、概念题1．政策制定过程（对外经贸大学2009年研）答：政策制定过程是指政策决策者根据面临的问题，提出解决方案，并使其转化为政策规范的过程。
政策制定系统担负着政策制定的任务，改进政策制定系统是提高政策质量的关键。
政策制定必须遵循科学的程序和运用科学的方法，以保证政策的科学性和合理性。
在政策制定过程中有两个基本要素：一是目标，二是方案。
政策目标是政策制定者希望通过政策实施所要达到的目的，政策方案是实现政策目标的具体途径。
在政策制定过程中，确定政策目标是前提，拟定政策方案是基础，选择优化方案是关键。
公共政策制定作为一个动态过程，一般包括确定政策目标、设计政策方案、论证评估方案、抉择方案等几个相对独立又密切联系的环节。
政策制定过程可分为：①广义上的公共政策过程，从政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策终结为止。
站在宏观角度，关注从问题确认到政策终结这样一个完整的政策周期。
②狭义上的公共政策制定过程，是指从确立政策目标到抉择政策方案的过程。
站在微观角度，研究从确立政策目标到决策政策方案的微观过程。
2．孔多塞悖论（厦大2013年研）答：投票循环或投票悖论是指在采用过半数规则时，投票过程的次序至关重要，不同的次序会产生不同的选择结果，各种政策方案，都有可能被通过的现象。
包括：①孔多塞悖论，是指在只存在两个备选方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多个的备选方案时，多数票规则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票现象。
即在多数票规则下，可能没有稳定一致的均衡结果，而是在各种选择中循环。
②阿罗悖论，又称阿罗不可能定理，是指不可能存在一种社会选择机制，能够使个人偏好通过多数票规则转换为成社会偏好。
3．方案规划（首都经贸大学2007年研）相关试题：政策规划（中国传媒大学2012年研）答：政策方案规划是指公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程。
公共政策制定过程及问题剖析-文档资料
公共政策制定过程及问题剖析一、公共政策制定过程概述公共政策制定，是“指针对某个政策问题提出、论证并抉择解决方案的整个过程，一般包括目标确立、方案设计、方案评估和论证、方案抉择这样几个相互关联的环节。
”这几个环节相互独立又密切联系，共同构成了动态变化的公共政策制定过程。
作为确立了公共政策议程之后进入问题解决阶段的首要环节，公共政策制定是一个多环节的动态过程，具有动态性、指向性、系统性、前瞻性等特征。
同时，公共政策制定还是一项严肃和复杂的工程，涉及到不同主体、客体之间的相互影响、相互制约。
为了确保政策制定过程的顺畅，从宏观层次上必须遵循从国情出发、整体效益和系统原则、社会公正及利益补偿、审时度势等一系列基本的原则。
而在政策制定的具体操作过程中，即从微观层次上还应遵循信息原则、预测性原则、兼听原则等。
西蒙的在有限理性决策模型中指出，决策不仅仅是最后时刻的事情，它包括整个决策过程。
这个过程包括四个主要阶段，即情报活动、设计活动、抉择活动和审查活动。
在实际的决策活动中，各个阶段是相互交织的，制定某一特定决策的每一个阶段，其本身就是一个复杂的决策制定过程，即“大圈套小圈，小圈之中还有圈”。
在公共政策制定过程包含三大系统，分别是：组织、领导整个决策活动并最终抉择方案的决策中枢系统;收集、处理信息并提供决策依据的决策信息系统;提供咨询服务并设计备选方案的决策咨询系统。
这三大系统在政策制定过程中的分工不同、使命各异，只有各司其职、各行其责，相互支持和互补，才能确保公共政策不失真、不片面。
二、公共政策问题剖析在本人看来，公共政策制定过程往往会忽略基本的流程化、科学化和民主化要求。
事实上，这三大要求是相辅相成的，适当的决策流程不仅体现着民主化的原则要求，同时也保证了决策的科学性。
（一）流程化：隐形的政策制定环节正如前文所述，科学的政策制定需要经历一定的逻辑流程：主要的环节比如说政策问题、政策议程、政策分析、政策选择、政策决定、政策宣示、政策执行以及政策修正等。
2013 北京大学公共政策考研状元笔记.doc
官方网址 北大、人大、中财、北外教授创办 集训营、一对一保分、视频、小班、少干、强军 陈庆云《公共政策分析》笔记——育明教育考研咨询师整理汇编·五年积淀第五章 公共政策方案的制定分析（即决策分析）政策方案的制定过程就是设计一系列解决问题的备选方案并从中做出选择的过程，这一过程的基础是科学完善的决策体制，然后根据一定的原则，经过一定的程序才能完成。
所以我们先要研究“公共决策体制”第一节：公共决策体制1. 定义：简单地说，要实现政策的目标，决策不是一个人能完成的，而是多元决策主体在分工与合作的基础上，基于各自的权力与责任，进行互动与合作的集体行为，这就是公共决策体制的概念。
或者说，公共决策体制是决策权力与责任在决策主体之间进行分配所形成的权力配置格局和责任分担模式，是多元决策主体在决策过程中的分工合作与活动程序。
2. 构成：决断子系统；咨询子系统；信息子系统；监控子系统决断子系统1. 决策体制的核心，由决策首脑机关及其领导者组成，对决策负责。
其完善应着力于两个方面：对行政首长负责制的正确认识和决策者素质的提高2. 行政首长负责制：决策权力归一，责任明确，效率较高，在集体讨论的基础上由首长做出决定，但不意味着家长式领导，要注意加强监督，防范权力滥用3. 决策者素质的提高咨询子系统1. 思想库，智囊团，由专家组成的专门从事开发智力，协助中枢系统进行科学决策的辅助性机构，提供政策信息，科学知识和备选方案。
现代决策离不开咨询系统的原因是：2. 现代社会分工精细，领导者无法搜集庞大的信息；复杂多元的政策目标，需要各行业的知识；瞬息万变的政策环境；现代政府机关的编制有限，人才有限信息子系统1. 公共决策的过程是对相关信息进行收集，加工，整理和利用的过程，对信息的掌握和处理程度直接关系到决策成败2. 我国决策信息系统的建立要做到三点：建立和健全信息网络组织；保证信息的及时准确；实现新手段。
公共政策学 5
第一节 公共问题概述
一、公共问题的概念 公共问题具有二个基本特征:
第一，公共问题具有广泛的影响力。 第二，公共问题具有影响的非排他不可分性。 公共问题的概念： 公共问题是指社会成员在公共生活中共同受其广泛 影响，具有影响的非排他不可分性、与公共利益密 切相关那些公共性社会问题。
二、 公共问题的类型
（一）政策合法化的途径 1.公众参与 2.建立听证制度 3.建立行政程序制度 4.建立政务信息公开制度 5.建立协商谈判制度 6.建立民意调查制度
（二）政策合法化的类型 1.政策合法化类型的通常划分方法 2.政策合法化按其主体划分
第五节 中国公共政策的制定
一、“有组织无政府”的理性模式
建国后到改革开放前，尤其是文化大革命时期，中 国公共政策的制定模式为“有组织无政府”的理性模 式。表现在： 1.政策制定以政治理想主义为价值取向。 2.政策制定的主体不仅只是官方的政策制定主体。 3.决策权力的结构除了集权制的基本特征外，还具有 自身的独特之处。 4.改革开放前，公共政策制定的动力主要来自于政治 领袖的言论。
在博弈论中还有一个非常关键的概念——“策略”。它所对 应的是这样一种理性决策的情境，即在考虑了对手所有的可 能性选择之后，设计—组行动并使之达到最优的结果。博弈 论者借用了这样一个词“最小最大化”来阐述理性策略的实 质性内涵，对博弈的参与其而言，无论对手怎样去做，自己 的选择都将使自己最大的损失最小化或最小的收益最大化。
四、 系统决策
系统决策模式借助了70年代发展起来的一般系统论思想。美国学者戴 维·伊斯顿1957年提出、阐述和完善了政治系统分析理论。这一分析 理论适用于全部政治生活，当它被应用于公共政策学时就被称作决策 的政治系统模式（Political System Model）。
第五章公共政策方案制定分析
听证步骤
改进公共政策过程模式
问题确认 议程设定
确定目标 方案选择 方案贯彻 过程监控
政策规划 政策决策 政策执行 政策评估
行
动 政策窗口
主
体
之 间
政策网络
以
及
与 政策混序
制
度
之 政策工具 间
的
矛 政策学习
盾
小结—— 公共政策制定过程：自下而上？
政策结果
福利 健康 教育 国防 贸易
移民 法律实施
没有及时发现问题
数据不足或数据过多
拖延
管理者不能胜任
没有认识到情况的变化 决策时犹豫不决
内部纷争
参与者过多
缺乏积极性
对决策重视不够
缺乏紧迫性
忙于处理日常其他事物
缺乏分权
存在决策制定的瓶颈
● 对不明情况具有高度的包容力； ● 具有按轻重缓急顺序处理事务的意识； ● 能容纳不同意见； ● 总能与他人在决策上达成一致； ● 避免循规蹈矩； ● 永远保持活力； ● 无论条件好坏均应付自如； ● 现实地对待成本和困难； ● 避免决策的误区。
第五章公共政策方案制定分 析
主要内容
● 公共决策体制的构成 ● 公共决策的择案规则 ● 政策方案规划的综合分析 ● 的合法化
一、公共决策体制的构成
● 政策决策体制的概念
● 决策体制是决策权力分配和决策全过程的程序 、规则、方式等的总称。其主要的构成因素有 ：
（1）决策权力 （2）决策程序 （3）决策规则 和方式
根据公共决策权力的实际运作，决策权力可以分为正式的决策 权力和非正式的决策权力，或者说是权威的决策权力和非权威 的决策权力。
决策权力的分配
1.权力行驶常见手段：说服、威胁、交换、施 用权威。
第五章 公共政策方案的规划与选择
第三节 公共政策的抉择
一、公共政策抉择的含义
•公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者,根据 政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决 策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方 案做出决定性选择的过程。 •公共政策的抉择实际上就是将有关政策加以合法化 采纳的过程。
二、公共政策的抉择主体
• 1.国家元首
•(二)可行性评估 •(1)技术可行性，主要衡量政策或规划的具体产出 是否达能达到预期目的。 •(2)经济与财政可能性，主要关心政策规划的成本 大小、产出的收益多少。 •(3)政治可行性，主要考量政策规划对相关权力或 利益集团的影响来衡量政策或规划的成效。 •(4)行政可操作性，主要关注在特定的社会环境特 别是行政环境中实施某项政策规划的可能性，如人 员配备是否到位等。
三、确定政策目标的原则
• • • • • 1.实事求是 2.面向未来 3.系统协调 4.明确具体 5.伦理考量
第二节 公共政策方案的规划
•一、政策规划的含义与特征 •1.政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现 一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方 案与行动步骤的过程。 •2.政策规划的特征 •(1)从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并 存。 •(2)从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策 目标的确定与政策抉择之间。
二、政策规划的主体
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
合议、三 权分立制 合议、三 权分立制
同上
瑞士等
类型 人民代表大 会制
法西斯制
最高决策权 最高决策者 主要存在时 归属 （集体/个人） 期 人民 全国人民代 表大会（集 体）
政党领袖、 国家元首 （个人）
主要存在地 点 中国
主要决策方 式 合议、民主 集中制
● 集权制是指决策权集中于上级政策机关，上级机关包 揽较多的决策事务，下级机关必须依上级指令行事的 决策体制，没有或少有自主权。 ● 分权制是指各级决策机关在各自管辖的范围内享有决 策权，上级机关无权干预下级机关决策活动的决策体 制 9
类型
最高决策权 最高决策者 主要存在时 主要存在地 主要决策方 归属 期 点 法 （集体/个 人） 全体会议 （集体） 原始社会时 各原始氏族 期，现代 部落，古埃 及等 合议
独裁
现代
法西斯国家
20世纪20— 40年代
意大利法西 斯国家、德 国法西斯国 家
Байду номын сангаас军人独裁制
神或君主或 人民，实际 上是独裁者 个人
军队首领 （集体或个 人）
自古至今
各军人专政 国家
独裁
现代国家的公共决策体制
（一）议会制度 议会制度是西方近代资本主义国家在彻底推翻 了封建主义统治之后所建立的政治制度，现代西方 发达国家在政体上普遍推行议会制。西方国家议会 制度的主要特征是国家立法、司法、行政系统三权 分立，相互制衡。
原始民主制 氏族等原始 组织全体成 员 神权制 神
僧侣、宗教 古代、现代 现代海湾伊 领袖（个人） 斯兰教国家 （如伊朗）
独裁
君权制
神或专制君 由宗教或传 古代、近现 中国封建王 主 代 统产生的皇 权国家，现 帝（个人） 代君主国家 （如沙特）
独裁
类型
最高决策 权归属
第五章 公共政策方案的制定分析
LOGO
1
主要内容
● 公共决策体制的构成 ● 公共决策的择案规则 ● 政策方案规划的综合分析 ● 公共政策的合法化
一、公共决策体制的构成
● 政策决策体制的概念
● 决策体制是决策权力分配和决策全过程的程序 、规则、方式等的总称。其主要的构成因素有 ： （1）决策权力 （2）决策程序 （3）决策规则 和方式 ● 决策主体：包括核心主体、准公共决策主体(所有非政府的公共组
● 在独裁专制下的公共决策过程中，独裁者的意愿完全 取代了社会民众的意愿，划是通过极端的宣传教育手 段，甚至恐怖主义手段将独裁者所代表的价值观念强 行灌输给国民。因此，独裁专制下的公共决策过程相 对来说比较简单。
社会民众意愿
议员 联邦议会 从议员中选举产生
提交
政府渠道 联邦委员会
形成决议
交付
讨论表决通过
形成最终决策 执行议会决策
（二）独裁制
● 独裁制是指最高统治者个人独揽国家最高权力，并实 行专制统治的政治体制。这一政体从古到今一直存在。 独裁专制就泛指国家统治者对人民行使的绝对权力， 以及以这种权力形式为主导的国家政治体制。
织,即第三部门)和社会公众。
● 决策权力：决策主体在决策过程中对他人的控 制力、制约力和影响力。
3
决策权力
1.决策权力及其种类
决策权力则是指决策主体在决策过程中对他人的控制力、制约 力和影响力。
决策者控制自己决策权力的常见手段是：说服；威胁；交换；施用权威。 利益影响着公共权力的各个层次，在决策权力中表现为三个方面：首先， 公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础；其次，公共决策权力的运 行实质上就是各种利益相互博弈的过程；最后，公共决策权力体制因利益 关系的改变而改变。
● 决断子系统 ● 咨询子系统 ● 信息子系统 ● 监控子系统 ● 执行子系统
8
公共决策体制的类型
（一）首长制和委员会制
● 首长制又称一长制或独任制，其特点是最高决策责任 和权力赋予一个承担者，归其独掌。 ● 委员会制又称会议制，其特点是最高决策权由两人以 上的委员会议集体执掌。 （二）集权制和分权制
最高决策 者（集体/ 个人）
主要存在 时期
近代、现 代
主要存在 地点
美国等
主要决策 方式
合议、三 权分立制
总统—— 议会制
名义上是 议会（集 “人民”， 体）总统 （个人） 实际上是 资产阶级 统治
内阁—— 议会制 委员会— —议会制
同上
议会（集 体） 议会（集 体）
近代、现 代 近代、现 代
英国等
1、总统－议会制（以美国最为典型）
2、内阁－议会制（英国） 3、委员会－议会制（主要是瑞士联邦）
总统议会制度下公共决策过程
社会民众意愿
所选议员 表决通过 院外集团
立法系统
总统、州长行政命令
司法系统 公共决策
行政系统
委员会制度下的公共决策过程
根据公共决策权力的实际运作，决策权力可以分为正式的决策 权力和非正式的决策权力，或者说是权威的决策权力和非权威 的决策权力。
决策权力的分配
1.权力行驶常见手段：说服、威胁、交换、施 用权威。 2.利益与决策权力： 公共决策权力以利益为基础 公共决策权力运行 利益博弈 公共决策权力体制因利益关系而改变
公共决策体制的结构
1.纵向结构
各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排 列组合方式即为决策体制的纵向结构。在纵向结构中，层级越 高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。 呈尖型形态的纵向结构：管理层次多而管理幅度小，其权力集 中，控制有力，便于决策的统一执行，但不利于发挥下级决策 组织的创造性。 呈扁型形态的纵向结构：管理层次少而管理幅度大，其便于下 级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大，可能 导致政令不行，削弱最高决策的权威性。
2.横向结构
同级政策组织之间，构成平等合作与协商关 系，这种排列组合方式即为决策体制的横向结构。 横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导 的隶属关系，而是一种平等并列的关系，横向结构 设置有利于决策的全面化、科学化，但同时也可能 因各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱、 互相扯皮。
公共决策体制的构成