论城镇化中的土地管理

论城镇化中的土地管理我国城镇化率刚刚超过50%，未来20年内我国城镇化将处于较快发展阶段，在推进城镇化进程中，我国的国土开发空间约束将更加凸显。

要在保障粮食安全和生态安全的前提下，解决不断加剧的土地供需矛盾，只有切实转变土地利用与管理方式，大力提高土地利用效率，走节约集约用地之路，才能满足在城镇化过程中的工业与农业、城镇与农村、生活、生产与生态等各方面的用地需求。

一、国土空间优化开发战略下的城镇化道路选择（一）我国城镇化面临开发空间不足的约束１.适宜大规模、高强度开发的国土空间有限。

根据国际经验，人均国内生产总值达到1万美元之前，人口、产业向发达区域集聚的趋势不断加快。

目前，我国人均国内生产总值约4000美元，未来较长时间内，各个先发地区和中心城市，人口增长、产业集聚趋势依然强劲。

然而，建设用地新增空间有限。

据中国科学院研究表明，我国适宜居住的国土面积约为陆地国土的19%，大致是182万平方公里；《全国主体功能区规划》提出，适合大规模、高强度工业化城镇化开发的陆地国土面积为180万平方公里左右。

２.建设用地比例过高危及持续发展。

若用建设用地占比来衡量国土开发程度：从国内情况看，2005至2020年，全国建设用地将由3.36%提升至3.94%，上海将由29%→36%，天津将由29%→34%，北京将由19%→23%，江苏将由17%→19%，广东将由9%→11%，浙江将由9%→11%。

而从国际情况看，2005年一般发达国家建设用地面积约占6％，都市圈一般不超过25%。

如英国6%（英格兰15%），韩国8.2%，德国13%，荷兰15%。

我国东部各省的国土开发程度已经超过或接近15%，高于荷兰、德国、韩国、英国等国家；深圳、广州、苏州、上海、天津、北京等城市以及珠三角、长三角和京津冀地区已经超过或接近25%，高于英格兰地区、日本三大都市圈、德国斯图加特地区。

过高的建设用地比例，使得资源、环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾更加尖锐，直接危及到可持续发展能力。

３.各业各类竞相用地的矛盾加剧。

一是我国人口基数庞大，人口增长和食物结构升级导致粮食需求增加，要求我们必须守住耕地红线。

二是建设国土生态屏障与安全体系需要保障合理的生态用地，即稳定并增加具有生态功能的林地、草地、水域等。

三是工业化、城镇化、新农村建设需要持续安排足量的建设用地面积。

这些用地不仅在960万平方公里的土地上统筹，而且在东中部地区需求尤为集中和矛盾凸显。

（二）国土空间优化开发要求下的城镇化战略1.以城市群促进国土空间优化高效开发。

区域人口之密不等于空间之满，人口密集区空间布局得当，可以收到“密而不满”之效；无序拥塞，就“满则溢”，再无秀美国土可言。

在我国国土开发空间不足的约束条件下，城镇化应实现有序的空间布局，优化国土开发，形成具有更大集约度和承载力的国土空间开发格局。

一是在城市化进程中必须构建和形成都市圈、城市群，并依托其推动大、中、小城市协调发展。

城市群、都市圈是国土开发利用的重要空间形态，是发展经济的重要载体。

可以高强度地承载人口和产业，共享基础设施，高效利用土地，在国家发展中以较小的国土面积发挥骨干和支撑作用。

二是城镇化布局应落实国家经济非均衡发展战略，坚持东部地区率先发展、梯度向西推进，在此前提下开展均衡协调。

具体落在国土开发利用上，就是要形成“整体疏、局部密”的城市群布局。

就我国而言，“胡焕庸线”东南侧仍是未来新增人口的主要承接地域，在优化发展长三角、珠三角、环渤海等区域的同时，选择主体功能区规划确定的重点开发区域，高效集约发展一批城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，承担起吸纳人口和承接产业转移的重任。

“胡焕庸线”以西，应选择产业基础好或有资源条件、且适合开发建设的区域，通过“据点式”开发、集约发展，引导人口和产业的集聚。

2.在国土空间布局上城镇化采取“优三聚十八”的战略。

即优化发展三大城镇密集区（都市圈），聚集发展十八个城市群。

环渤海地区（京津冀地区、辽中南地区、山东半岛地区）、长江三角洲地区、珠江三角洲地区3大都市区面积约41.69万平方公里。

冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区（哈大齐走廊和牡绥地区、长吉图经济区）、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区（武汉城市圈、环长株潭城市群、鄱阳湖生态经济区）、北部湾地区、成渝地区（重庆经济区、成都经济区）、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中－天水地区、兰州－西宁地区、宁夏沿黄经济区、天山北坡地区18个大城市群面积约167.61万平方公里，合计约占全国国土面积的22%；区域常住总人口约占全国总人口的40%；地区生产总值、预算内财政收入、完成全社会固定资产投资三项指标，均占全国总量的60%左右。

21个城市群涵盖4个直辖市、130多个地级市，不仅在国家经济发展中起核心和骨干作用，而且在提高全国土地节约集约利用水平中起到支撑和示范作用。

二、城镇化中的土地利用空间结构与布局（一）当前城乡建设用地布局和结构的问题1.城乡用地空间布局不合理。

一是特大城市、大城市空间形态普遍呈现以主城区为主、“摊大饼”方式向外蔓延发展，城市土地利用布局严重不合理；城市内部土地利用结构、布局不合理，铺张浪费和过度密集并存，城市环境、城市生态、城市交通逐步退化，“大城市病”逐步加重。

具体表现为老城区过度拥挤，密度大，容积率低，新城区贪大求洋，开发区铺张浪费。

二是集镇和村庄的形态、布局、用地散乱，用途与功能配置不合理，生产、生活功能配套缺失，用地低效、闲置普遍，效率低下。

2.建设用地比例失调，利用水平低。

目前全国的城乡用地的内部比例是：城镇工矿：农村居民点≈3：7，按人口分布计算，农村用地过大，城市比例偏小。

城镇工矿用地中独立工矿用地增长过猛，占据城乡用地增量的半壁江山。

我国人均城乡用地182平方米，其中城镇人均城镇工矿用地130平方米，农村人均居民点用地220平方米，城乡之间存在明显的用地效率落差，并呈扩大趋势。

（二）城镇化推动模式选择和发展用地布局1.城镇化发展推动模式选择。

要充分吸取西方城市化（始于1760年，历经250年）的经验，选择好我国城镇化发展的模式，结合土地资源紧约束的国情，谋划好我们的蓝图以及实现蓝图的路径。

我国的城镇发展需要以都市圈为整体，以大城市为中心，带动周边小城镇发展建设，形成大中小城镇在都市圈内协调发展的新格局。

选择这种“以大带小，实现协调发展”的城镇化发展模式，主要考虑：一是城市化、工业化等社会经济发展规律的要求，否则，工业集聚无法实现、小城镇无法发展。

二是对工业产业进行功能配套，否则，产业链无法形成、梯度转移难以进行。

三是疏解中心城区，满足城镇运行、住房需要，基础设施充分利用的要求。

四是在不同城市间形成不同梯度的生活成本、人文心理需求，社区管理要求。

2.构建中心城市“缓冲带、过渡带”。

以小城镇在中心城市周边构建城市“缓冲带、过渡带”，完善、提升了中心城市功能和作用。

一是形成初步进城人群的居住、就业的“吸纳带”，具有的快速通道连接、中低价住房、乡土人文环境；二是开辟休闲、度假人群活动的城乡“缓冲带”，提升品味。

形成静僻、乡土、贴近自然的“休闲天堂”。

中小城市形成的“过渡带”有效减少“大城市病”的发生和影响，缓解城市交通恶化趋势，降低城市运营成本。

避免贫民窟、棚户区大面积出现和蔓延，防止城市人文环境的恶化。

3.按规律合理安排城镇内部发展空间。

一是有效协调和组织优化生产、生活、生态三类用地空间。

二是在空间上落实用途管制，促进节约集约。

三是引导并构建环境友好、景观优美、生态和谐的城乡宜居环境的美好家园。

4.形成“一心或多心、多核”的城市组团。

一是以绿色用地穿插、间隔城市空间--以大面积耕地、水面、林带等绿色和生态空间穿插、隔离城市空间，形成城市组团。

二是形成大中小城市协调配套的城镇体系--“一主多辅”类似“太阳系”的布局，或“双星环绕”、“多星同辉”的布局。

三是鼓励保护耕地，可将城内连片、大面积的农地、基本农田、水面、山体等非建设用地保留，并从城镇建设用地总规模中给予扣除，避免城市生态环境进一步恶化。

5.发挥耕地的生产、生态多重功能。

耕地具有生产、生态等多重功能。

耕地不仅是重要的生产空间，而且是建设优美家园不可或缺的重要要素，可以兼具起到生态用地功能。

此外，保护耕地还可以彰显耕地的景观功能，以具有生态功能的农田在城市中形成“绿芯、绿带”，形成强烈的景观效能，耕地与建设用地穿插分布，可以构建“环境友好、景观优美、生态和谐”的具有田园风光的城乡宜居环境。

（三）设定扩展极限，强化城镇建设范围控制城市规模多大才合理？美国吉布森认为，3万人的城镇是适合人口尺度的自然规模；25万人时，人们开始享受“大城市”的好处。

对国内而言，一个独立新城市合理规模应为25~200万人，以80~120万为最好。

保持城市的合理规模应该控制城镇用地的规模无限扩大，应该划定城镇扩展边界。

1.划定城镇村建设的规模边界和扩展边界。

一是城乡建设用地规模边界（依规划确定的城乡建设用地规模指标划定的允许建设区的范围界线），圈内为城乡建设用地规模范围。

二是城乡建设用地扩展边界（规划确定的可以进行城乡建设的最终范围界线），圈内为城乡建设用地扩展的极限范围。

规模边界和扩展之间为有条件建设区，即城镇村用地范围变形区域，以及城乡用地挂钩的管制预留空间。

2．以扩展边界遏制城镇“摊大饼”发展。

由于要求每个城、镇、村都划定发展用地的空间范围，并在城镇外布设基本农田、绿地、水面相间隔，有效防止城镇平铺外延，村镇“贴边”建设，整体“摊大饼”发展。

同时，鼓励城乡互动发展，逐步引导形成“一核多中心”的城市发展模式。

以一个核心城市组团，带动周边多个小城镇发展，既发挥大城市的强大带动力，又以小城镇的低成本和人文优势，使农民顺利进城，防止大城市病。

（四）按城乡统筹发展优化建设用地布局总体思路是，按城乡统筹的要求优化用地布局、加强城乡用地互动，实现城乡一体化发展。

调整、整治、重新安排城乡建设用地和其他用地布局，保持和扩大绿色空间，修复自然、地理、人文景观风貌，重塑人与自然和谐相处的人居环境；分阶段盘活城镇闲置地、空闲地，系统整治农村低效利用和空闲建设用地。

防止农村建设用地无序蔓延，提高农村建设用地利用水平。

1．目前“城进村难退”，村居腾退难度大。

近年来，我国农村人口向城市转移，农村人口不断减少，但村庄用地却不减反增。

农村居民点用地在1996-2003年的7年内增加了25.07万公顷；人均居民点用地由1996年的193.42平方米升至2003年的217.41平方米，增加了23.99平方米，增幅达12.4％。

2．村居用地效率低，集约潜力大。

由于长期规划滞后，自然村布局零星分散，功能布局混乱，居民点以分散式或独立式为主。