从“G7时代”到“G20时代”国际金融治理机制的变迁_崔志楠

世界政治从“G7时代”到“G20时代”＊———国际金融治理机制的变迁崔志楠　邢　悦 【内容提要】　2008年9月,美国金融危机的爆发对世界经济构成了严重威胁,也对始于1975年以七国集团(G7)为核心的国际金融治理模式提出了严峻挑战。

由于传统国际金融治理机制的失灵,已经运转了十年的二十国集团(G20)从部长级会议正式提升为首脑级会议,并且在两年的时间里召开了五次首脑峰会,开创了既有国际机制的先例。

在2009年的匹兹堡峰会上,二十国集团首脑峰会被正式制度化,并被提升为治理国际金融体系最主要的制度平台。

国际金融治理机制发生了从“G7时代”向“G20时代”的重大转变。

此次国际金融治理机制变迁的原因在于国际经济的权力结构发生了变化,传统的治理模式难以为继,而国际金融危机的爆发加剧了传统机制的失灵。

作为一种新的制度模式,二十国集团适应了国际经济权力结构的变迁,而且在节约制度建设成本上具有相当大的优势。

正因如此,二十国集团取代了七国集团成为国际社会应对金融危机最核心的机制,进而实现了国际金融治理机制的变迁。

【关键词】　七国集团;二十国集团;国际金融治理;制度变迁【作者简介】　崔志楠,清华大学国际关系学系2008级硕士研究生;邢悦,清华大学国际关系学系副教授。

(北京　邮编:100084)【中图分类号】　D815　【文献标识码】　A　【文章编号】　1006-9550(2011) 01-0134-21＊在本文写作中,清华大学国际关系学系的孙哲教授、孙学峰副教授以及李巍博士后提出了各种有益的修改意见;同时,《世界经济与政治》约请的匿名评审人也对本文提出了建设性的指导意见,笔者在此深表感谢,但文中的谬误一概由笔者本人承担。

·134·　2011年第1期 2008年9月爆发的金融危机被认为是“自上个世纪大萧条以来最严重的一次危机”,传统的国际金融治理机制———七国集团(G 7)及其主要的执行机构国际货币基金组织(I M F )遭遇了治理乏力的困境,两者的合法性和行动能力都遭到了严重的质疑。

而成立十年来一直不受重视的、在国际经济体系中处于边缘地位的二十国集团(G 20)却成为国际社会普遍认可的、应对这场金融危机最核心、最主要的制度形式。

从2008年11月到2010年11月,二十国集团先后在华盛顿、伦敦、匹兹堡、多伦多和首尔召开了五次峰会。

世界各国以二十国集团为制度平台,进行紧密的政策协调与合作,在改革既有国际金融机构和国际金融规则方面达成了诸多共识,并联手采取了一系列经济刺激计划,使得世界经济并没有重现20世纪经济大萧条那样的恶劣情况。

尽管已经举行的五次二十国集团峰会还没有从根本上搭建起一个全新的国际金融秩序,但其在国际金融治理中体现出来的传统大国与新兴国家联合共治的方式却有着不同于布雷顿森林体系时代和“G 7时代”的鲜明特点,并且也确实产生了实在的效果。

它标志着一个更加具有包容性和代表性的国际金融治理时代的到来,笔者称之为“G 20时代”。

在本次国际金融危机中,过去已经运转了数十年的七国集团和国际货币基金组织为何不能发挥危机治理的功效?长时间处于边缘地位的二十国集团为何成为治理此次国际金融危机最有效的制度形式,并顺利实现制度升级?归结起来,在国际金融治理领域,二十国集团取代七国集团的内在逻辑是什么?本文试图对国际金融治理机制从“G 7时代”向“G 20时代”的转变进行分析和解释,以求丰富学术界关于国际经济制度变迁的研究。

一　国际金融治理机制变迁的理论争论在国际关系的理论文献中,“制度”又称“机制”,两者常被认为是一个同等的概念。

①由于两个概念在中文语境下存在一些细微的差别,在本文中笔者对它们交替使用:在涉及重大的理论争论时,笔者使用“国际制度”;而在涉及具体的国际金融议题时,笔者则使用“国际机制”。

但是,这两个词汇在本质上表达相同的学术含义,笔者不对其进行区别。

·135·①1975年,约翰·鲁杰最早提出了“国际机制”的概念,1983年,斯蒂芬·克拉斯纳主编了《国际机制》一书,“国际机制”成为国际关系理论研究中的一个热点词汇。

但是,随着1984年罗伯特·基欧汉出版《霸权之后》,并在书中统一使用了“国际制度”一词,国际制度一词后来居上,逐渐取代国际机制。

国际制度有利于增进国际合作。

但对于某种特定的国际制度最初缘何被创建出来,后来又是缘何发生变迁,不同流派的国际关系学者给出了各自不同的解释。

目前对国际制度变迁的研究主要存在以权力为中心的解释、以利益为中心的解释和以职能外溢为中心的解释三种。

以权力为中心的解释主要来自现实主义阵营。

霸权稳定论者对国际金融治理机制的创建和变迁进行了集中阐述。

他们认为,霸权国家通过负面和正面的权力手段,对国际金融治理机制的创建和发展发挥了主导性作用。

①国际金融治理机制的产生源自霸权国家的需求,霸权国家是国际金融治理机制的创建者和制度形式选择的决定者。

霸权国的衰落将导致国际金融治理机制的变迁。

霸权稳定论的创立很大程度上就是出于对国际金融治理机制变迁的解释,而且英国霸权时期的金本位制和美国霸权时期的布雷顿森林体系都在经验上为这种理论提供了支撑。

两种国际金融治理机制都是由当时的霸权国推动建立的,霸权国的超强综合实力为这两种机制的维系发挥了重要作用。

霸权国建立的国际机制客观上又有利于国际金融体系的稳定———金本位制和布雷顿森林体系被誉为是国际金融史上的两个“黄金发展期”。

随着霸权国的衰落,国际金融机制也随着发生变迁:20世纪初期,英国的衰落导致金本位制的终结,而20世纪70年代美国的衰落导致美国亲手摧毁了布雷顿森林体系。

②但是仅仅依据对权力结构的分析,我们难以理解一个特定时期内具体的国际金融治理机制的选择,也难以理解权力对比如何在国家间的制度创建和变迁中发挥作用。

基于对上述解释路径的批评,新自由制度主义认为,国际制度的创建是由合作需要所推动的,而非仅仅是权力驱使;制度的变迁与权力的转移并非具有完全一致性。

在很多低级政治领域,权力对于制度演进的作用受到限制;制度的演进取决于行为体之间在共同利益的基础上所展开的各种类型的博弈。

③如在国际贸易领域,由关贸总协定(G A T T )向世界贸易组织(W T O )的制度变迁就很难说是权力结构改变的产物。

·136·　从“G 7时代”到“G 20时代”①②③C h a r l e sP .K i n d l e b e r g e r ,T h eW o r l di nD e p r e s s i o n ,1929-1939,B e r k e l e ya n dL o s A n g e l e s :U n i v e r s i t yo f C a l i f o r n i aP r e s s ,1973;R o b e r tG i l p i n ,U .S .P o w e r a n dt h eM u l t i l a t e r a l C o r p o r a t i o n :T h e P o l i t i c a l E c o n o m y o f F o r -e i g nD i r e c t I n v e s t m e n t ,N e w Y o r k :B a s i cB o o k s ,1975;S t e p h e nD .K r a s n e r ,“S t a t eP o w e r a n dt h eS t r u c t u r eo f I n -t e r n a t i o n a lT r a d e ,”W o r l dP o l i t i c s ,V o l .28,N o .3,1976,p p .317-347.B a r r yE i c h e n g r e e n ,“H e g e m o n i cS t a b i l i t yT h e o r i e so ft h e I n t e r n a t i o n a lM o n e t a r yS y s t e m ,”i n J e f f r y A .F r i e d e na n dD a v i dA .L a k e ,e d s .,I n t e r n a t i o n a lP o l i t i c a lE c o n o m y ,B e i j i n g :P e k i n gU n i v e r s i t yP r e s s ,2003,p p .245-256.[美]利莎·马丁:《理性国家对多边主义的选择》,载[美]约翰·鲁杰主编,苏长和等译:《多边主义》,杭州:浙江人民出版社2003年版,第108页。

　2011年第1期当行为体的利益发生了变化,制度也将发生变化。

在新利益的基础上,国际行为体通过反复的博弈,进而创造新制度、摒弃旧制度。

①因此,这种研究路径强调观察行为体的利益偏好。

但是关于国家对合作的需要如何导致了国际制度的创建和变迁以及成员国对某种特定制度形式的选择,以利益为中心的解释路径仍然是含糊不清的。

因为仅仅有国际合作的需求,未必能够创建有效率的制度形式。

第三种研究路径将制度的创建与发展的关注焦点置于具有跨国活动能力的技术专家和政治人物,②认为技术专家和政治人物的知识结构以及理解和认知可能导致决策者努力推动创建和改革国际制度。

新职能主义理论认为,③在某一领域内一旦建立了超国家合作,由于各个领域职能性的相互依赖,这种超国家合作必然向外延伸,国际合作也因此从一个领域扩大到新的领域中。

而且,在这个过程中,会培养出一批超越主权公民的跨国活动家,他们将成为推动制度创新的核心力量。

正如厄恩斯特·哈斯(E r n s t B .H a a s )所说:“最初在一个领域进行一体化的决策外溢到新的职能领域中,一体化涉及的人数越来越多,官僚机构之间的接触和磋商也越来越多,以便解决那些由一体化初期达成的妥协而带来的新问题。

”④简言之,驱动制度变迁的动力在于“外溢”,一个领域的合作逐渐外溢到另外一个领域,这将导致制度规模的扩大,而在这个过程中技术专家和跨国活动家发挥了关键作用。

但是,如果观察全球层面的国际金融治理,我们发现它具有相对的独立性。

与国际贸易、国际安全等领域的治理机制相比,国际金融治理机制的形成与演进有着自身独特的逻辑,议题领域之间的外溢并不明显,而且在国际金融治理中,主权国家而非跨越国界的活动家仍然发挥着核心的作用。

在详细考察二十国集团部长级会议的创建、在最初十年里的发展以及从部长级会议向首脑峰会的制度升级过程中,笔者发现,国际金融治理机制发生从“G 7时代”向“G 20时代”的变迁,受到一些非常复杂的原因的影响,远非上述单一逻辑可以解释。