应急救援体系

德国民防特点及启示
来源：国防报作者：李百鸿邢莹时间：2010-05-31 07:02:04 近日，笔者随山东省民防考察团赴德国不来梅市考察，现地参观了德国联邦救灾技术总署（THW）的指挥调度中心、地下总指挥中心和部分救灾装备器材，了解通常情况下民防信息交换与整合、紧急救援警报系统和控制设施等情况。

他山之石可攻玉。

了解这些经验和做法，对推进我国防空防灾一体化建设有借鉴意义。

人员构成：专兼结合
德国的救援体系由THW和消防两部分组成。

THW是联邦救灾技术体系，由过去的德国民防改制，实行垂直领导和管理，是德国应急救援的专业队伍和骨干力量，负责重大灾害事故的应急救援；消防局属当地政府领导和管理，负责本行政区域内一般性灾害事故的应急救援。

德国联邦救灾技术总署（THW）在德国全境共设有668个救灾技术中心，专职管理人员约800人，而由志愿者组成的救灾专业队伍则达到8万人。

不来梅救灾技术中心仅有1名专职管理人员，组织管理着150名志愿人员组成的救灾专业队伍。

德国的消防部门担负着消防、化学、交通事故救援等任务。

法律规定，接到民众报警后消防局必须在10分钟内到达现场展开救援。

不来梅州消防总局下设6个分局，编配505名专职人员，编外设20个辅助性消防中心，拥有580名志愿人员。

接到报警后，指挥调度中心就近派遣专业或志愿人员赶赴现场。

无论是THW还是消防部门，志愿者人数都大大超过了专职人员，在救援行动中发挥了主力军作用。

德国对志愿者的组织、调配、训练、参加救援活动都有明确的法律规定。

例如，法律规定，年轻人必须服兵役；不服兵役者，必须服消防民防役，承担6年消防民防义务工作。

法律规定，志愿人员必须按时到THW和各辅助消防中心参加专业训练，一般每周二18时至23时、每月一个周未的全天为训练时间，主要内容为理论授课和实际操作，每年训练时间达250小时以上。

志愿者参加训练或应急救援任务时，拿原工作岗位薪金（业主可从联邦政府得到一定的补偿），免费搭乘公共交通工具，每天有伙食补贴，发生伤亡时享受专职人员同等待遇，通过社会保险机构得到赔偿。

启示：现阶段，我国的人防民防工作主要依靠专职人员，人防专业队伍在人员编组、装备配置、专业训练等方面落实不够，其训练管理、遂行任务缺乏政策法律等方面的保障。

我们应学习国外先进做法，从法律、体制、组织、宣传教育、训练、装备器材等方面，加强人防民防志愿者队伍建设。

这样既可精简专职人员、减轻政府负担，又能最大限度地挖掘发挥社会力量，普及防护知识和技能，提升人防影响力。

指挥手段：土洋并用
不来梅消防总局分地上指挥调度中心和地下总指挥中心。

地上指挥调度中心配有技术先进的有线通信、无线通信、卫星通信设备设施和指挥调度网络平台，主要任务是接收报警信息、询问灾情、下达任务、灾情及处置情况跟踪、处置结果认定及归档。

地下总指挥中心在发生重大灾害事故时开设，以联席会议的形式，由地区行政长官坐镇指挥，政府有关部门负责人、相关灾害处置专家参加，对救灾事项及时分析研究、做出决策。

地下总指挥中心正面墙上悬挂3块磁性图板，分别是值勤、待命、休整人员和装备器材分布图，每块图板上都贴着一周7天每个时间段内人员、器材、装备、设备、车辆等的贴图，这是为防止因停电或计算机网络故障导致救援力量情况不明而设置的，能够一目了然地看清可以派遣的力量和装备，并随时根据救灾情况调整人员和装备力量。

每年在地下总指挥中心组织应急救援演练时，不使用计算机等现代化设备，完全靠手工作业，以提高非常状态下的应对能力。

启示：近年来，我国人防民防部门高度重视信息化建设，在基本指挥所、地面指挥中心和机动指挥所配置了各种现代化的指挥手段。

这对于提高人防民防部门的组织指挥能力和快速反应能力，起到了积极的作用。

但是，在创新发展的同时，不能忘记和丢弃传统。

要充分考虑到战时遭敌硬摧毁和软打击（电磁压制覆盖），以及平时遇到重大灾害事故电力中断、通信中断时如何应对。

为此，应坚持土洋结合，既要有现代化的指挥手段，也要有传统的指挥办法，以确保在任何情况下人防动员指挥的快速、稳定和不间断。

救援力量：科学配置
据介绍，分布在德国16个州的THW组织668个救灾专业队在灾害救援种类、救援能力方面各有专长和特色，有的擅长灾害救援，有的专于事故处理……不来梅州THW分部的专长是防汛救援和淡水净化，其单台水泵的泵水能力达到每小时1.5万吨，在德国乃至世界各救援组织中都名列前茅。

近年来，他们代表德国联邦救灾技术总署参加了汶川地震灾区淡水净化、美国卡特琳娜飓风造成的奥尔良市水灾排水、乌干达旱灾救援等国际救援活动，受到普遍好评。

德国消防系统按级别配备设施设备，地区消防总局配备有塔车、救护车、直升机、潜水设备车、核生化泄漏处置环保车和指挥车；消防分局配备2台消防、救人车辆；辅助消防中心配备1台吊车和1台处理多种事故、携带多种技术设备的综合救援车辆。

德国每年发生的7万次险情，90%是由消防分局和辅助消防中心处置的。

启示：目前，我国各地都建立了人防专业队伍，但这些队伍多是按战时防空袭需要配置，难以满足防空防灾一体化建设需要。

加强新时期人防建设，要大力推进防空防灾一体化进程，将人防专业队伍与民防志愿者队伍有机结合起来，同时搞好救援力量资源的优化配置，特别是建设一些有特长的救援队伍，如建立人防民防机动指挥通信专业队伍，依托机动指挥车装备的各种先进指挥通信手段，为政府抢险救灾提供机动指挥平台；再如建立核化生处理专业
队伍，积极参与核化生事故应急救援等，在防灾救灾中发挥更大的作用。

各省、市的人防民防专业队伍和志愿者队伍应有不同的特长，科学配置，以便于合理调度，提升效益。

指挥协调：责任明确
德国的应急救援工作实行属地管理、分级管理。

1-2级为小险情，处置权限在州消防总局，由消防总局派遣消防分局或辅助性消防中心出动人员和设施赶赴现场进行救援，要求必须实施现场指挥；3级为较大险情（如飞机失事），处置权限在州消防总局，由消防总局总指挥中心决策指挥，在全地区范围内调集人员、装备实施救援行动，不需要实施现场指挥；4级为重大灾害事故，因波及范围广、危害巨大，处置权限在州或联邦政府，由州政府或联邦政府实施指挥调度，动用州或全联邦的救援力量和设施投入灾害事故处置。

当灾害事故发生时，第一批到达现场的是属于州政府管理的各级消防局人员和设备，当消防力量或装备无法独立完成救援任务时，州政府请求联邦政府派THW组织帮助。

THW组织视灾害事故规模、波及范围、危害程度调集本市、本州或全联邦的专业救援力量投入应急救援。

在普通灾害事故现场，消防部门领导为最高首长，负责救援工作的决策指挥；发生重大灾害事故、需要协调其他部门时，由州长、市长任指挥长亲自指挥，消防部门与THW组织、有关方面的专家共同组成指挥部，对紧急救援的诸项工作作出决策。

启示：目前，我国的灾害事故应急救援体制还不够完善。

各种灾害事故和突发事件由政府有关部门负责应急救援，政府应急管理办公室负责综合协调。

从一些省、市人防部门开展防空防灾一体化建设的情况来看，虽然加挂了民防局牌子，增加了民防的相关职能和任务，如应急疏散、救援等等，但指挥协调仍然是个薄弱环节。

为了提高应急救援能力，必须高度重视解决好指挥协调问题。

人防民防部门应正确定位，战时成立人民防空指挥机构，理顺指挥体系和指挥关系，明确指挥职责和任务，统一指挥防空袭斗争。

平时在政府的统一领导下，在政府应急管理办公室的综合协调下，充分利用人防战备资源，积极参与防灾救灾，为政府应急救援提供服务和保障。