协同治理_公共事务治理新趋向_燕继荣

从善治理论的学术演进来看，国家与社 会的协同治理，即“公共治理”是善治思考 的终点，由它所能引出的积极的政策性结论 包括：要实现善治，必须保持：权力和权利 的协调；政府与社会的彼此合作；公共选择 和公共博弈的公平有效；所有利益相关者共 同参与，责任共担，利益共享；政府与民间 组织良性互动，分工协作，实现对公共事务 的共管共治。
现在，要改变这种状况，就要引入善治 理论3.0版本来改造政府管理和社会管理， 这个版本的核心理念就是“协同治理”。为 此，我们需要确立全新的理念：第一，公民 有组织的社会生活绝不等于党组织的生活和 政府安排的生活。应当承认，公民有组织的 社会生活更主要地表现为非官方组织和安排 的公民自组织的生活——自治的行业协会、
二十四个重大问题研究
Important Issues
协同治理：公共事务治理新趋向
北京大学政府管理学院教授 燕继荣
摘要 善治是任何公共组织和公共生活所追求的永恒目标。但我国目前 的管理模式与结构，与善治的治理要求差距不小。要改变这种状况，就 要引入善治新理论来改造政府管理和社会管理，这个版本的核心理念就 是“协同治理”。必须在公民有组织的社会生活、社区建设及社会管理 三个维度，转变治理观念，改变治理方式，以期逐步臻于良政善治。 关键词 社区 社会 善治 协同治理
善治理论的演进
善治是任何公共组织和公共生活所追 求的永恒目标。就国家这样的共同体来说， 实现善治，一个很关键的问题就是理顺国家 （政府）与社会的关系。从国家与社会关系 的学术演进来看，围绕三个侧面而展开的有 关善治的思考和实践，使善治经历了三代理 论的演变：
第一代善治理论可以称之为“政府治 理”，传统国家理论、政府理论、政治理论 基本都属于这一代理论的范畴。它强调政府 是公共管理的主体，甚至把公共管理直接定 义为政府管理。于是，善治被理解为政府良 政的结果。所以，打造良好政府，实现对社 会的有效管理或管控，就成为第一代理论的 追求目标。
多年来，管理被理解为“命令与服从” 的关系。所谓的“政府管理”被自觉不自觉 地定义为“我（使用公权力的政府机构或 主管）命令，你（构成“社会”的“非官 方”的要素，包括非国有企业组织、民间 组织和作为个体的社会成员）服从”。任 何具有不服从不配合行为倾向的人，都很容 易被打入“刁民”的行列，他们的组织行 为，哪怕是有组织的社会自治行动，都可能 被视为危险的“阴谋”而受到遏制。这种国 家与社会、管理与被管理关系的扭曲状况， 不可能带来国家“善治”的效果。
民营化、市场化可能是经济学家给出的方案。尽管经济学家的方案中 包含着丰富的内容，远非简单“民营化”和“市场化”这两个概念就能完 全涵盖，但是，打破经济生活的国有垄断和权力控制，实现资源的市场配 置，这是他们的一贯主张。
民主化可能是政治学家（至少是部分政治学家）给出的方案。虽然政 治学家们对于民主化的内涵、范围、程度和路径的理解大相径庭，但是， 打破权力垄断，实现公共决策的公开性和开放性，保障民权、限制公权， 这恐怕是他们大体一致的真实表达。
在中国传统社会，家族观念深厚，社 会规范主要存在于家族和一定地域之内的社 会单位之中。费孝通先生于20世纪40年代写
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就的《乡土中国》剖析了中国农村的社会结 构，阐明了中国社会“乡土性”的特点。根 据他的分析，在乡土社会中，人们彼此熟 悉，信用的确立不必依靠正式的契约和国家 权威；人们追求“无讼”，公共秩序的维护 勿需依赖国家法律，而是依靠“对传统规则 的服膺”。乡土社会是一个“无法”的社会 （假如把法律限于以国家权力所维持的规 则），但是“无法”并不影响它的社会秩 序，因为乡土社会是“礼治”之下的熟人社 会。熟人社会好管理，其原因就在于，熟人 社会创造了社会信任，提供了社会规范，在 很大程度上实现了社会自治。
尽管目前没有充分的实证数据作为判 断的依据，但是，经验告诉我们：中国人习 惯于将主要的社会事务寄托在政府身上，而 把政府的全部事情寄托在执政党的身上，把 执政党的事情又寄托在领导人的身上。于 是，领导人的变动和更替历来是社会变化的 关键。如果“领袖—政党—政府”这个环链 遇到什么麻烦，整个国家、整个社会都将 不同程度地受到牵连和影响。对于民间百姓 而言，“你关心你的政治，我只管我的商 务”，这种状况不仅是民主国家的状态，其 实也是威权国家想要的结果①。
法治化可能是法学家们给出的首选方案。尽管经济学家和政治学家们 也大力倡导“法治经济”和“法治民主”的概念，但是，法学家们更加关 注司法的权威性和宪法的司法化，更加主张基于司法独立和司法公正的原 则来推进司法改革。
治理结构的优化可能是公共管理学家们给出的方案。虽然公共管理 学家们并不反对上述经济学家、政治学家和法学家们的方案，但是，在他 们看来，中国的问题归根结底是治理结构的问题：经济联邦主义、部门主
因此，建设公民社会，实现社会自治和基层 自治，是第二代理论所倡导的核心思想。
第三代治理理论可以称之为“公共治 理”或“协同治理”，80年代以来学界所提 出的“多元共治”、“复合治理”、“多中 心治理”等概念是这一代理论的产物。它强 调“公共事务公共管理”，把公共管理定义 为政府、社会组织、社区单位、企业、个人 等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过 程，认为善治就是国家与社会良性互动、协 同治理的过程与结果。因此，建立集体决策 和共同参与的制度平台，加强公共选择和公 共博弈，实现责任共担，利益分享，权力协 同，这是第三代治理理论的主要政策建议。
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义、行业集团主义、寡头主义、个人承包主 义给中国治理制造了麻烦，使无论是国家层 面，还是社会层面，以及国家与社会的关系 层面都面临难题。在他们的方案中，以“公 共治理”为核心的治理结构的优化改良，被 看成是化解问题的关键。
应当承认，各家方案各有道理，而且也 有很多相通之处。从根本上说，所有方案的 终极目标都在于实现中国的善治。那么，善 治需要怎样的治理结构？
第二代善治理论可以称之为“社会治 理”，现代公民自治理论，尤其是上个世纪 80年代以来学术界关于公民社会的讨论，可 以说是这一代理论的主要成果。它强调社会 组织乃至公民个体也是公共管理（尤其是地 方、区域或基层公共事务管理）的主体， 把“社会管理”的概念纳入公共管理的范 畴，而且，把善治主要理解为社会自我管理 的状态，认为最好的治理应该是社会自治。
【作者简介】
燕继荣，北京大学 政府管理学院教 授、博导、政治系 主任，北京大学政 治发展与政府管理 研究所副所长。 研究方向：西方政 治思想史、发展政 治学等。 主要著作：《现代 政治分析原理》、 《政治学十五 讲》、《发展政治 学》、《当代中国 政府》、《中国政 府体制分析》等。
毋庸讳言，今天的中国，无论是政府管理，还是社会治理，都面临诸 多问题。有人将之归结为共产党国家党国体制（Party-state System）的麻 烦，有人将之概括为转型社会（Social transformation）的必然特征，还有人 将之解释为“中等收入陷阱”（Middle Income Trap）的规律。不同的判断 会给出不同的解决和应对方案。
现代国家观念一直在倡导，国家是“自 由人的联合体”；国是大家的，它由我们推 举的代理人——政府来代为掌管和打理。然 而，现代国家建设和改造是一个曲折而艰辛 的过程。由于国家法治不甚昌明，市场机制 尚不健全，社会机制遭到破坏，因此，社会
管理面临诸多问题。现实的情况往往令人沮 丧，政府与社会不协调，比重失衡：政府强 势，社会相对弱小；政府掌握的资源与权力 过于集中，而公民权利的行使与保障还有待 于提高；政府税收多，社会服务少。而且， 改革的滞缓使国家与社会渐行渐远，国家与 社会的关系很多时候蜕变为管制与被管制、 体制内与体制外、强者与弱者、富人与穷人 的关系。一方面，一些机构、部门、行业中 有组织的群体，经常打着“国家”旗号，一 意孤行地利用手中的权力，不仅通过所谓的 “公共政策”随意切割国家利益，而且还经 常以“国家”的名义，侵占社会空间和私人 领地；另一方面，处于无组织或低组织状态 的社会成员，难以实现有效的利益表达和利 益谈判，通常采用极端行动或暴力抗争的方 式来维护自己的利益。
社会管理认识上存在的误区
实证研究是当代学术研究普遍推广的 方法，也是决策科学化的重要途径和依据。 就公民的社会生活和社会管理的实证研究来 说，针对以下问题而展开民意调查是非常重 要的：
第一，除了你自己和家人之外，你还信 任别人吗？
第二，遇到麻烦，除了求助自己和朋 友，你还会求助别人吗？
第三，除了单位组织的活动，你还参加 别的社会活动吗？
新中国之后，随着“社会主义改造运动” 的推行，中国共产党开始重建社会秩序，在 农村建立了“人民公社”制度，在城市建立 了街道居委会制度和工作单位制度。同时， 国家赞助和组建了各种群众组织，如工会、 共青团、妇女联合会等，实现了对城市居民 的组织管理和控制 。在“左倾”路线的主导 之下，上述制度安排为国家公共权力向社会 的高度渗透提供了便利，从而形成了高度集 权的全能主义（totalism）计划模式。在高度 计划体制下，家族组织遭到破坏，取而代之 的是政府和国家组建的“单位”，人们被组织 在功能齐全、内部联系强大而又相对封闭的 各种“单位”之中，“单位”活动成为人们 社会交往和社会生活的核心。改革开放以后， 市场化的改造、经济活力的追求、治理方式 的改善，将中国逐渐地引上了收缩国家权力、 回归社会自治的发展道路。⑦
那么，有没有可能让社会事务与政治 事务适度分离，让社会事务归社会，政府事 务归政府，政党事务归政党，以降低全社会 依赖于一个领袖、一个政党、一个政府的风 险？理论研究和实践经验表明，唯有国家与 社会的适度分开，培育社会自治，才有实现 上述愿望的可能。
最近几年，我们也认识到了“社区” （community）、“社会”（society）这样 的概念对于基层管理的重要意义。于是， “社区管理”和“社会建设”几乎成了挂在 各地管理者嘴边的口头禅。殊不知真正的社 区生活是以社区成员的感情投入、彼此联 系、共同参与社会事务所形成的集体归属 感、认同感和参与感为前提的。我们遭遇了 社会管理的挑战，也感觉到既有的社会管理 方式不太有效，因此提出要“加强社会管理 创新”，但是，我们习惯于认为，所谓的