北京市环保局——防治机动车污染需要政策创新_姚辉[1]

中国环境报/2013年/6月/18日/第002版

观点

防治机动车污染需要政策创新

北京市环境保护局姚辉宋强

编者按

今年年初以来，我国出现了大范围雾霾天气，引起了社会各界对于空气污染治理的关注。机动车作为主要大气污染物排放源之一，各地纷纷采取措施治理其排放污染。当前，与机动车污染防治相关的环境经济政策有哪些？北京市如何促进老旧机动车淘汰，开展经济政策的探索与创新？本版特邀北京市环境保护局相关人员撰写此文，以期对读者有所借鉴。

2013年1月以来，我国华北等地多次出现大范围连续的雾霾天气，空气持续严重污染，引起全国人民乃至国际社会高度关注。空气污染的根本原因是大气污染物排放量过大，其中，机动车排放污染的比重不断凸显。以北京为例，到2013年5月，机动车保有量已达530万辆，排放的氮氧化物和细颗粒物(PM2.5)分别占到全市排放量的50%和22%以上，成为影响空气质量的首要污染源。

近年来，北京市在防治机动车排放污染方面采取了多种措施，特别是重视运用经济手段，开展了一些积极探索。

国内外开展的机动车污染防治环境经济政策

■阅读提示

在鼓励机动车减少上路和老旧车淘汰方面，发达国家普遍采取了一些经济政策。与国外相比，国内涉及机动车排放污染防治的经济政策数量较少，形式单一，覆盖面窄。

在促进机动车排放污染防治的环境经济政策方面，国内外已经进行了较为广泛地探索，特别是在鼓励机动车减少上路和老旧车淘汰方面，发达国家普遍采取了一些经济政策。

鼓励机动车减少上路的环境经济政策主要是收费(税)，包括拥堵费、停车费、污染税等。例如，英国伦敦、瑞典斯德哥尔摩和新加坡等城市，通过征收拥堵费来减少特定区域内的车辆出行；德国一些城市对不同颜色环保标识的车辆进行区域限行。

鼓励老旧车淘汰的环境经济政策主要包括两大类:一是政府补助。美国早在1993年就颁布了加速老旧机动车淘汰实施指南，对淘汰老旧汽车给予资金补助。二是税费引导。日本东京、瑞典斯德哥尔摩和德国柏林等城市制定了相关政策措施，对提前淘汰报废的老旧机动车予以退税奖励，同时更换新车的，减征车辆购置税，对超年限使用的老旧机动车征收额外附加税。

与国外相比，国内涉及机动车排放污染防治的经济政策数量较少，形式单一，覆盖面窄。主要有:一是车船税和消费税按照排量征税，对机动车减排发挥了一定的积极作用。二是国家汽车以旧换新政策和老旧汽车报废补贴政策，出发点是促进车辆更新、拉动消费，提高交通安全水平，兼顾节能减排，但补贴力度偏小。三是近年来，北京、上海、广州、深圳、杭州等地实行黄标车限行加淘汰补助政策。四是北京市2010年起大幅度调增城市中心区非居住区停车场收费标准，试图通过价格杠杆调节交通流量，鼓励市民公交出行。

不可否认，这些措施不同程度地起到了促进作用，但与从根本上削减机动车排放污染的要求相比，还显得有些杯水车薪。

机动车排放污染防治环境经济政策存在难点

■阅读提示

一些常用的经济手段对于机动车排放污染防治来说存在不少难点。或缺乏相关法律法规支持，或受到国家现行政策制约，或车主的承受能力还不具备。

从现有情况综合分析来看，一些常用的经济手段对于机动车排放污染防治来说存在不少难点。或缺乏相关法律法规支持，或受到国家现行政策制约，或车主的承受能力还不具备。

例如，国家《排污费征收使用管理条例》和《排污费征收标准管理办法》明确规定，对机动车、飞机、船舶等流动污染源暂不征收废气排污费。又如，环境税在发达国家应用十分普遍，一方面对环境友好行为给予“胡萝卜”，实行税收优惠政策，如所得税、增值税、消费税的减免以及加速折旧等。另一方面，针对环境不友好行为挥舞“大棒”，建立以污染排放量为依据的直接污染税，以间接污染为依据的产品环境税，以及针对各种污染物的环境税。

我国税种虽然很多，但还没有真正意义上独立的环境税，也不存在机动车环境税，而新立税种须由全国人大批准。再如，2010年以来，国家出台私人购买新能源汽车补贴试点和节能汽车推广补贴政策，但由于电动汽车的制造、维护成本太高，存在续航能力有限、充电站分布少、电池昂贵等问题，补贴力度远远不够，让消费者望而却步。

综合来看，在相关法律框架、政策体系尚未健全的大背景下，强化促进机动车排放污染防治的环境经济政策，必须积极探索，创新思路，力争在有针对性、有力、有效方面取得突破。

北京市促进老旧机动车淘汰经济政策探索与创新

■阅读提示

根据不同车型、不同排放标准老旧机动车的损失成本，实施差别化补助，适当提高大排放量老旧机动车的补助额度。同时，为鼓励车辆报废解体，报废补助高于转出补助。

从目前北京市机动车保有量和排放构成来看，国Ⅰ和国Ⅱ等老旧机动车(黄标车在2010年前已基本淘汰)约占机动车总量的25%，但其氮氧化物排放量却占全市机动车排放总量的50%以上，淘汰高污染排放的老旧机动车意义不言而喻。

近年来，北京市在强化机动车排放污染防治技术手段、行政手段的同时，运用排污权交易原理进行总体设计，采取政府补助拉动、动员汽车生产企业参与的方式，出台了综合性经济鼓励政策，将老旧机动车附属的污染物排放指标作为有价指标进行市场交易，达到了整体上促进老旧机动车加快淘汰的目的。

在充分研究现有法律法规依据的基础上，围绕政府补助、汽车生产企业奖励、交易办理平台等核心内容，北京市开展了广泛的前期调研。调查结果表明:政府补助、汽车生产企业奖励符合国家现行法律法规和政策导向要求，不涉及需要国家层面决策的税费政策改革，便于实施。如果政府出台补助政策，有意提前淘汰老旧机动车的车主比例为16%；当补助标准为4000元~6000元时，这一比例提高到34%。汽车生产企业普遍认为，在北京市实施机动车限购政策的情况下，通过购置新车奖励等措施，有利于争取更大的新车销售市场份额，纷纷表示希望积极参与。

最终确定的方案框架是:以市场机制为导向，以经济手段为主，政府对淘汰老旧汽车的车主予以补助，根据不同车型、不同排放标准老旧机动车的损失成本，实施差别化补助，适当提高大排放量老旧机动车的补助额度；同时，为鼓励车辆报废解体，报废补助高于转出补助。汽车生产企业对淘汰老旧汽车后购买新车的车主予以奖励，奖励标准由企业自行确定，但原则上要求不低于政府补助金额。吸引车主自愿参与，委托北京环境交易所搭建第三方交易办理平台，并同时提供信息发布、实物处置、金融产品等与淘汰更新老旧汽车相关的服务。

经市政府批准，老旧车(不含黄标车)淘汰更新政策于2011年8月1日正式实施，2013年起进一步修订完善，实施时间再延长两年。方案实施以来，得到了社会各界的广泛拥护和好评，老旧机动车淘汰更新速度提高1倍以上，取得了显著的环境和经济效益。2011年8月~2013年5月，全市共淘汰老旧机动车超过60万辆，减少机动车排放的一氧化碳、氮氧化物、碳氢化合物和颗粒物污染21万吨；共发放政府补助资金15亿元，带动新车销售增长41%，拉动税收增加397亿元以上，有力促进了首都经济的绿色发展。

与过去淘汰黄标车鼓励方案相比，老旧车淘汰更新方案在制度设计上取得了一定的创新: 一是突出经济政策导向，淡化行政措施色彩。对于方案所指的老旧汽车，目前还没有特定限

行等行政措施，车主也是完全自愿参与。

二是责任延伸到汽车生产企业。汽车生产企业积极发挥作用，有利于不断提升汽车行业环境标准，进一步落实汽车生产企业的环境责任。

三是将车辆报废解体补助金额进一步提高，引导车主更自觉地选择这一方式，从根本上消除高污染源，从而在更大范围内实现改善空气质量的目的。

四是以政府购买服务的方式，委托第三方搭建交易办理平台。政府部门不再直接负责开发系统、设立窗口，可以减少政府人力和资金的直接投入，提高工作效率，并有利于相关要素市场和交易体系的培育。

加强机动车污染防治环境经济政策创新的思考

■阅读提示

促进污染防治的环境经济政策，本质是建立约束和激励两大机制。要加快完善法律框架；完善综合性环境经济政策体系；发挥政府行政手段与市场机制有机衔接、密切配合的作用。

从北京市新的老旧车淘汰政策顺利实施来看，之所以在短期内已显现了环境和经济成效，并取得社会认可，主要是由于实施方案充分考虑政策实施的社会背景现状，考虑企业、车主的利益，实现了政府、企业、车主等多方共赢。从中可以总结出一条规律，就是促进污染防治的环境经济政策，本质是建立约束和激励两大机制。污染环境源于利益驱动，环境治理与监管同样需要借助于利益驱动。针对北京市机动车排放污染防治，今后要进一步发挥市场机制作用，持续强化相关环境经济政策和保障措施的创新:

一是强化依法行政，加快完善法律框架。法律法规是环境保护的刚性约束和制度保证。在近期向社会公开征求意见的“北京市大气污染防治条例”稿中，首次明确规定北京市实施主要大气污染物排污权交易制度、在本市销售机动车的生产企业有责任削减机动车排放污染物排放量，任何单位和个人有责任和义务保护大气环境，鼓励淘汰高排放机动车和非道路用动力机械等政策的法律依据，进一步明确各方责任，贯彻谁污染、谁治理、污染者付费的基本原则。

二是打组合拳，完善综合性环境经济政策体系。明确政府、企业和个人之间的环境产权和环境事权，实施制度创新，完善相关环境税费政策。在机动车总量调控政策方面，研究逐步采用经济调节手段，适时试行新车牌照分配收费和摇号两种方式并行，以有偿取得为主。对购买严于现行排放标准的新车，包括新能源汽车，提供综合激励，包括政府财政补贴、减免税费、优惠电价、优先上路(不限行)、优先停车等。控制交通扬尘污染，探索实施渣土运输车辆资质管理和环保押金制度。从长远来看，随着相关政策法规的逐步完善，可以逐渐向完全市场化的机动车排污交易机制过渡，更多地通过市场发挥淘汰老旧机动车的作用。

三是改革创新，发挥政府行政手段与市场机制有机衔接、密切配合的作用。要使环境经济政策体系发挥应有作用，还必须加强行政和法律手段的配合。加强环境监管，遏制违法行为，是环境经济政策发挥作用的必要前提。惟有市场参与者无法从违法使用环境资源的行为中得到额外利益，违规者被及时发现和阻止，合规者得到认可与发展，才能真正实现依靠市场机制配置环境资源。例如，严格在用车排放定期检测与监管，提高违法违规处罚金额，确保达标排放；不断提高新机动车排放标准，研究制定京Ⅵ标准，提高环境效益；研究实施高排放老旧机动车区域限行、拥堵费、在燃油中征收机动车排污税等措施，倒逼机动车降低使用强度，收取的资金用于改善公共交通服务等。