我国现行劳动教养制度存在的问题及改进建议

摘要
我国的劳动教养制度，是根据1957年8月全国人大常委会批准国务院颁布的《关于劳动教养问题的决定》，以及有关的法律、法规建立的。

四十多年来，通过执行劳动教养法规，实施劳动教养制度，有效地维护了社会的稳定和经济事业的全面发展。

从目前来看，我国劳动教养法规不够完善，还存在这样那样的问题，所以有人认为劳动教养制度应予以废除。

但对于劳动教养制度是否废除，应客观地分析，它自产生以来，为我国预防犯罪，减少犯罪以及社会稳定、经济发展都做出了不可抹灭的贡献，劳动教养制度的产生，是根据政治经济及社会治安形势的需要而产生的。

由于《治安处罚条例》的处罚较轻，对某些违法犯罪分子难以追究刑事责任，如不实行劳动教养，极有可能成为各类严重刑事犯罪的后备力量，无论对于失足者的挽救，还是对于社会的稳定都是极其不利的。

四十余年来，它已成为我国治安法律体系的重要组成部分，目前尚很难被其它制度所取代。

尤其在社会治安形势仍然异常严峻，劳教人员构成越来越复杂，99年底又开始收容“法轮功”劳教人员等现实面前，必须进一步加大劳动教养力度，进一步完善劳动教养制度，更大程度地发挥劳动教养法规在维护社会稳定中的重要作用，而不是简单地加以否定。

我国的劳动教养制度，是根据1957年8月全国人大常委会批准国务院颁布的《关于劳动教养问题的决定》，以及有关的法律、法规建立的。

四十多年来，通过执行劳动教养法规，实施劳动教养制度，有效地维护了社会的稳定和经济事业的全面发展。

一、我国劳动教养法的渊源
（一）由全国人大常委会制定或批准实施的法律法规。

这种立法虽然规格较高，但从立法形式上看，却属附属立法，有关劳动教养的决定散见于其它立法中。

这类法律法规主要有《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》第30条和第32条的规定，以及1990年12月28日，第七届全国人民代表大会第17次会议通过的《关于禁毒的决定》，1991年9月4日，第七届全国人民代表大会第21次会议通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等。

（二）由国务院颁布实施的行政法规。

纵观现行劳动教养立法中，这类行政法规是规范并直接指导劳动教养工作的主要法律架构：是有关劳动教养立法中最核心最基本的部分。

它们有
《关于将强制劳动和收容审查两项统一于《国务院关于转发公安部<劳动教养试行办法&》、
劳动教养的通知》、国务院关于《进一步加强监狱管理和劳教工作管理的通知》等。

（三）由主管行政机关颁布实施的行政规章。

其立法形式多采用“管理办法”、“行为准则”、“执行准则”。

（四）有关部门对某些法律条文所做的具有法律效力的司法解释。

从以上渊源可以看出，我国现行劳动教养立法多采用行政法规及行政规章，辅之以相关的司法解释，尚缺乏专门的劳动教养法。

随着我国民主法制建设步伐的加快，以及依法治国工作的不断深入，劳动教养原有立法的滞后迹象越来越明显。

它主要表现在，立法规格低，法律定性不明，法律体系庞杂且互为矛盾，同我国依法治国的要求相距甚远，使劳动教养不能充分发挥作用，与预防犯罪、减少犯罪的目的相左。

二、劳动教养的性质
在我国预防犯罪、减少犯罪法律体系中，刑事法律适用于已构成犯罪的人，我国刑法第13条对犯罪概念进行了明确表述，即一切危害社会的行为，依照法律应当受到刑法处罚的，都是犯罪。

但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。

对已构成犯罪的人适用刑罚，以达到特殊预防的目的。

而《治安处罚条例》的适用对象是实施了危害社会治安秩序行为的违法人员，但在刑事法律制度和治安管理处罚条例适用对象之外，还有一部分行为危害性虽比刑事法律适用对象的社会危害性小，但却比治安处罚条例适用对象的社会危害性大的“准犯罪”
层次。

从他们的社会危害程度上看，虽不及刑事制裁程度，但其主观恶性大，人员数量多，因而仅靠治安处罚条例是不足以达到预防犯罪、减少犯罪的目的，劳动教养制度正是应需而生。

由此可见，劳动教养制度既是预防犯罪、减少犯罪的重要法律制度，又是对劳动教养人员实施强制性教育改造的措施则为了挽救他们，使其不再走上违法犯罪道路，以消除他们对社会的危害，达到维护社会稳定的目的。

从处罚性质来看，既不属刑事处罚，又不属治安处罚，而是介于二者之间的特殊行政处罚措施。

三、现行劳动教养制度存在的问题
（一）缺乏必要的法律依据。

1982年国务院批准公安部制定的《劳动教养试行办法》应属于行政法规，因而劳动教养只能被认为是一种行政处罚措施。

但《行政处罚法》第8条规定的七种行政处罚种类中，并无“劳动教养”的规定。

该法第9条第二款明确规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”。

第10条第一款规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外行政处罚”。

第64条第二款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。

”由此可见，《劳动教养试行办法》作为行政法规规定的限制人身自由的“劳动教养”，在全国人大及其常委会尚没有立法设定“劳动教养”之前，显然与其上位法冲突，缺乏必要的法律依据，但由于客观现实的需要，目前还难于废止。

这样就有违我们的法制精神。

（二）劳动教养的目的宗旨亦落后于时代。

1957年8月3日公布施行的《国务院关于劳动教养问题的决定》用法律形式表述了劳动教养的宗旨，即：“为了把游手好闲、违法乱纪、不务正业的有劳动力的人，改造成为自食其力的新人；为了进一步维护公共秩序，有利于社会主义建设”。

这是当时计划经济的产物，在当前改革开放的市场经济条件下，已不适应新形势，必须使劳动教养真正摆脱对政治、道德的从属地位，而纳入法治轨道。

（三）与刑罚相比有失公平。

《劳动教养办法》第1条指出：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。

就其期限来说与刑罚中的4年以下有期徒刑基本相当，因为国务院《关于劳动教养的补充规定》中明确规定“必要时可延长1年”。

依据刑法，已构成犯罪而被判处管制的罪犯，在原居住地执行；而判处拘役的罪犯，一般在当地专设的拘役所或看守所里就近执行，每月可回家一至两天；而被判处劳教的人，则需收容于专门的劳教场所，节假日也只能就地休息。

由此产生这样的问题，不够刑事处罚的人所受处罚，可能往往比刑事处罚还要重。

有时在共同犯罪案件中，主犯被诉至法院可能被判处拘役或短期有期徒刑，而从犯由于不够刑事处罚而被处以1—3年的劳动教养，远远超过主犯的羁押期限。

因此，许多劳教人员觉得冤，认为劳教还不如被判刑，判刑可能比劳动教养还要轻。

实践中，也确有劳教人员转捕，以求得由检察机关向法院起诉，结果获得无罪或短期判决，很快就予以释放。

（四）对劳动教养的处罚决定缺乏必要的法律监督。

依照《劳动教养的补充规定》，劳动教养委员会由公安、民政、劳动部门负责人组成，统一领导和管理劳动教养工作。

但从多年实践看，这种劳动教养管理委员会，是非常性的临时机构，受各届政府机构领导任期变动影响很大，有时连委员会开个会都难，实际上却是由公安机关一家审批劳动教养，而管理改造工作则分属司法行政机关，劳动、民政仅徒挂虚名，更何况，劳动、民政部门纯系行政部门，而决非司法机关。

这样劳动教养就由公安机关一家说了算，既是审批机关，又是复议机关，缺乏必要的监督制约机制，往往容易产生以下问题：1、本不该被劳教的却被劳教，在程序上无法象刑事诉讼那样，可获得律师的帮助和辩护，而检察机关也无法行使侦查监督权、审判监督权，被劳教人的权益很难得到保障；2、可能会放纵真正的罪犯。

依法本该判刑的，甚或可能被判较重刑罚的，由于各种因素，被劳教了事；3、有些案件有罪证据不足，当然同时也缺乏无罪证据，依
照刑事诉讼关于“疑罪从无”的立法精神，本该作出证据不足，指控的犯罪不能成立的无罪判决。

而根据刑诉的有关规定，“第一审人民法院判决宣告无罪，免除刑事处罚的，如果被告人在押，在宣判后应当立即释放。

”有时公安机关认为侦查有困难，证据难以收集，但行为人又有犯罪嫌疑，为避免被检察机关退回，或因证据不足要求补充侦查，便迳行适用劳动教养。

同时，对于劳教人员提前解教、所外执行、减期或延期，也是由劳教机关一家说了算，同样缺乏外部监督和制约机制，易于产生不公平，继而萌生腐败。

（五）有违法律面前人人平等原则和罪刑相适应原则。

《劳动教养试行办法》第9条规定：“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人，对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型工矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养。

”从此条可以看出，劳动教养对象是特定的，而家居农村或小城市进行违法犯罪的人是不可能被劳动教养的。

这样，就使一些违法犯罪行为不够刑事处罚，且治安处罚又太轻，而又家居农村的违法犯罪人员得不到应有处罚，不利于维护农村和小城市社会治安的稳定，也不符合我国《宪法》在法律面前人人平等的原则规定。

而有些轻罪，依据刑法有可能被判处3年以下有期徒刑、拘役或管制，甚至可以免予刑事处分，但是那些不够刑事处分的违法分子却可以被处最高4年的劳动教养，这有悖刑法中“罪刑相适应原则”。

另外还有，同样的犯罪，在刑法、治安处罚条例中要处罚，而劳教法规中却没有提及，使一些有罪错的人有可能逃避打击，显失公正。