高校预算执行绩效审计思考

审计观察 AUDIT PER SPECTIVE
高校预算执行绩效审计思考
上海大学 章毓育 张佳春 李远勤
随着高校内部审计参与高校管理的作用不断加强，越来越多 的人意识到：将审计关口前移，在实现“免疫系统”功能的同时，有 效发挥“建设性功能”，是推进高校各项经济工作进一步发展的有 效途径。针对学校预算执行开展绩效审计，能够对高等学校预算执 行的经济性、效率性及效果性进行客观全面的评价和考核，并为学 校预算管理提出有效意见和建议。
二、 高校预算执行绩效审计的关键— ——构建预算执行绩效评 价体系，实现预算执行绩效审计
（一）从易于确定、争议较小的原则出发 高校预算执行绩效 审计评价体系的建立原则在不同文献和微观实务上有着各种不同 的要求。笔者认为，以下四个原则针对评价体系得建立比较重要 且务实：一是整体与分类相结合原则可以提高审计评价结果的针 对性。高校预算资金支出是高校及各部门活动的反映，建立高校 预算执行绩效审计指标体系时要考虑整体性原则，使审计指标能 全面地反映各个有关要素和环节的关联，以及彼此间的相互作用 过程。同时高校的各个预算执行部门有着不同的特点，不同使用 范围的预算资金也有不同的绩效及体现方式，因此，预算执行绩 效审计评价体系，应根据预算执行的适用范围分类建立，从而使 得各项评价指标更具针对性。二是定性与定量相结合原则是确保 审计评价质量的关键。建立高校预算执行绩效审计指标体系，要 注重定性与定量相结合。对可以定量描述的项目，必须通过多角 度、多层次的指标进行量化评价，使得评价结果才更直观更具有 可比性，同时使得对预算执行绩效程度的定性评价更具有证明力 和说服力。对一些只能定性描述的项目，也需要全方位评价其综 合效益，提高定性评价的科学性。三是静态指标与动态指标相结 合的原则才能与时俱进。绩效审计指标的构成、内涵、数量等方 面应具有相对的稳定性，但随着我国各项经济体制的逐步建全和 高校自身的改革和发展，绩效审计指标体系也应随之改进和变 化，因此，绩效审计还必须具有与时俱进的动态性特征。四是短 期效益与长期效益相结合原则能真正促进发展。制定绩效指标评 价体系时，要将有利于教育部门的可持续发展的长期绩效和体现 管理工作业绩的短期绩效结合起来评断，统筹兼顾，并尽量使短 期绩效服从长期绩效，减少各种形象工程的出现，以促进学校经 济的可持续发展。
（二）绩效审计是符合我国发展的主流审计理念与方法 绩效审计 从本质上来讲是一个依靠有效证据对被审单位是否高效地利用各 种资源发表审计意见的过程。它是效率审计(Efficiency Audit)、效果 审计(Effect Audit)和经济审计(Economy Audit)的总称，即“三 E”审 计，是由独立的审计机构或人员依据有关法规和标准，运用审计程 序和方法对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性 进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进管理，提高效益的一种 监督活动。绩效审计是现代审计的核心内容，是国际审计发展的主 流方向。2003 年，国家审计署制定并颁布了《审计署 2003 至 2007 年审计工作发展规划》,提出了“实行财政财务收支的真实合法审 计与效益审计并重,逐年加大效益审计分量,争取到 2007 年,投入 效益审计力量占整个审计力量的一半左右”的要求；2008 年审计 署又颁布了《审计署 2008 至 2012 年审计工作发展规划》，提出了 “着力构建绩效审计评价及方法体系”的要求。明确指出“2009 年 建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2010 年建立起财政 绩效审计评价体系，2012 年基本建立起符合我国发展实际的绩效 审计方法体系”。这一战略决策,既为我国的审计事业指明了发展 方向,也对审计工作提出了更高的要求，使得对绩效审计的理论和 实务研究得到进一步加强, 并始终围绕社会主义经济建设的改革
（二）确定宏观与公允的总体评价标准 总体评价标准是预算 执行绩效审计的根本性和指导性的标准，是对预算执行效益性、效 率性、效果性的基本规定，是审计人员衡量、评价效益的标准和尺
度，是提出审计意见和审计结论的依据，也是预算执行部门应努力 达到的工作目标。针对高校预算执行绩效审计的总体评价标准，具 体可包括：国家的法律或法规规定的方针政策；学校制定的预算目 标、预算执行计划；国内外同类型单位、项目的先进水平；以前年度 审计的意见和建议；内部控制制度等。
（编辑 代 娟）
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· 综合（上） 2009 年第 3 期
审计观察 AUDIT PER SPECTIVE
和发展进行。 （三）开展预算执行绩效审计是高校内部审计工作的新发展 高校
预算执行绩效审计，是高校预算执行审计和绩效审计的结合，是对 高等学校预算执行的经济性、效率性及效果性进行客观全面的评 价和考核，并提出管理意见和建议的活动。重视审查预算编制的合 理性和预算执行的有效性，已成为预算执行审计的重要目标，而且 绩效审计的开展又能够十分有效地评价经济活动的合理性、经济 性、有效性，因此，我国可以尝试将高校预算执行审计和绩效审计 相结合，实现高校内部审计的创新。这一举措也符合《审计署 2008 至 2012 年审计工作发展规划》中提出的“在深入总结我国审计实 践的基础上，不断探索符合我国发展实际的审计方式和方法。…… 通过结合，协调各种资源和要素，加大审计力度，满足经济社会发 展对审计的各种需求，提高审计的效果和影响力”的要求。开展高 校预算执行绩效审计是提高高校教育经费使用的规范性、安全性、 有效性的重要措施，其关键是建立起与时俱进、符合科学发展观的 绩效审计评价体系，重点对高校预算编制、收入预算执行情况、支 出预算执行情况和预算执行结果进行绩效评价，最终提高学校审 计工作质量，改善高校预算管理，促进资源优化配置，提高资金使 用效益。
（四）加强预算支出的结构性分析，促使预算支出的使用效益 随着高校预算资金管理的逐步规范，预算支出的使用效益情况如 何，是否达到预期的效果，就成为学校领导特别关注的问题。审计 部门应围绕预算支出效益，将审计的重点放在对资金使用效益的 分析、考核和评价上。如在检查预算支出是否合理、合规的同时，重 点检查专项经费使用效益, 检查这些经费是否真正用于基本建设 项目、购置设备、接受劳务和服务等支出,其发挥的效益如何。通过 对预算支出的审计分析，进一步优化支出结构，使预算执行审计的 目标逐步由真实、合法性向效益性转变，提高预算支出的使用效益。
务费支出×100%
好
预算内外收入比， 反映学校在完成计
预算内外收入比=预算内总收入/预算 划内教学， 科研任务后， 充分发掘人
外总收入×100%
力、物力、财力的潜力情况，这个比例
越高， 说明学校取得的预算外收入越
多，有利于补充教育事业费的不足
表2
衡量高校整体资源利用效率的评价指标
（1）教学和科研资源利用效率的指标
人均经费占总支出比率=（人员经费+
其他开支）÷学校支出总额
通过分析教学科研资源利用效率的指
（二）审计部门事前参与，力求促进预算编制的科学与合理 在 编制预算期间, 审计部门应当主动了解并要求财务管理部门提供 预算编制情况, 从科学性、合理性和细化的程度等方面预先进行审 查，同时审查其所采用的定员定额标准是否科学、合理和符合实 际，积极提出加强预算管理的意见和建议,努力使学校的综合财务 预算做到科学、合理、可行。将一切财务收支都纳入预算管理, 监督 学校预算行使“大管理”职能,将校级与内部各部门经费实行“一盘 棋”管理, 明确各级经济责任制, 力求促进预算编制的科学与合理。
时监控，对各院系、部处提供的预算建议计划进行分析、审核，在此 基础上编制学校收支预算草案。在执行过程中，财务部门也应该利 用网络系统严格控制资金流向, 执行情况一旦发现超计划或无计 划用款现象等, 立刻提出预警或禁止信息。下属的各学院( 部门) 应 积极配合, 主动进行预算管理，建立及时信息反馈与沟通制度。
配 经费/经费总支出×100%
人员经费支出在全部经费支出中的比
绩 人员经费与公用经费比率=人员经费 重应越小越好； 当人员经费与公用经
效 的
实际支出数/教育事业费实际支出× 费之比大于 1 时，
说明人员有超编现
具 100%
象
体 人员经费比=人员经费支出/公用经费
指 支出×100% 标 教学业务费比率=教学业务费支出/公 教学业务费与公务费之比较， 越大越
表1
反映高校预算收支和分配绩效的具体指标
（1）反映学校财务收支绩效的指标
经费自给率＝（事业收入＋经营收入＋附 经费自给率是用来衡量学校组织收入
属单位上缴收入＋其他收入）/（事业支 的能力和满足经常性支出的程度
出＋经营支出）× l00%
收入预算完成率=（财政补助收入＋上
级补助收入＋事业收入＋经营收入＋附
（三）建立突出重点、灵活对应的具体指标体系 预算执行绩 效审计的具体指标体系是评价标准的量化表现，是将预算执行绩 效通过有关绝对数或相对数具体表现出来。在建立具体指标体系 的时候，务必突出重点、根据审计的目标，结合被审计单位的不同 特点，灵活地选择或者设计指标，实现预算执行绩效考核。考核高 校预算执行绩效常用的指标，例如：用来反映高校预算收支和分配 绩效的具体指标，主要包括反映学校财务收支绩效的指标和反映 经费内部结构的指标（见表 1）；衡量高校整体资源利用效率的评
一 、高 校 审 计 工 作 发 展 的 新 要 求 — — — 预 算 执 行 绩 效 审 计 （一）评价预算执行的“有效性”是高校预算执行审计的重要目 标之一 目前，高等学校已经形成了多渠道的资金筹集格局，但作 为国家预算的基层单位，高等学校的预算仍是国家财政预算的重 要组成部份，高校预算执行审计依然是高校审计工作的重要内容 之一。教育部发布的《教育部关于加强高等学校预算执行和决算审 计工作的意见》（教财[2008]12 号），要求各地高校“高度重视预算 执行与决算审计工作”，“严格预算执行审计”，“加强决算审计”， “即使纠正审计发现的问题”，同时制定具体实施办法。其中《意见》 还特别指出了“通过预算执行审计……优化资源配置，提高资金使 用效益”。由此可见，在强调高校预算执行审计重要性的同时，重视 审查预算编制的“合理性”和预算执行的“有效性”，已成为预算执 行审计的重要目标。