关于税收征管法修改的说明

关于税收征管法修改的说明

[2009]全国税收征管和科技工作会议讨论材料

关于税收征管法修改的说明

一、税收征管法修改的背景

现行税收征管法自2001年修订施行以来，对于加强税收征管，规范税收征收和缴纳行为，保障国家税收收入，保护纳税人合法权益，促进经济和社会发展，发挥了积极作用。目前我国正在发生广泛而深刻的变化，市场体系不断健全，宏观调控继续改善，政府职能加快转变，特别是随着经济社会的快速发展和国家整体法治水平的提高，税制的不断改革和调整，税收征管环境发生了很大变化，党和国家对税收征管工作提出了更新、更高的要求，税收征管实践也出现了诸多现行税收征管法没有解决的热点、难点甚至盲点问题，税收征管法的规定与税收征管工作实际需要之间的矛盾日渐突出。主要表现在：未确立完整的纳税人权利体系、在信息化条件下税收征管方面存在法律真空、不适应主要税种改革的需要、税收法律责任制度不合理、税收管理的程序制度设计不完善、税收行政协助制度不健全、税收管辖权的规定有空白、缺乏对新征管措施法律地位的界定。近年来，广大纳税人、社会各界代表和税务系统以多种方式纷纷要求修改税收征管法。一些纳税人通过各种渠道表达修改税收征管法的意见，北大财税法研究中心2008年曾对修订税收征管法做评估报告，并提交人大有关机构；2008年全国人大常委、国务院要求清理法律时，税务系统在清理过程中也呼吁修改税收征管法；本届全国人大两次会议代表共提出7个修改税收征管法议案。为解决税收征管法上述问题，适应新形势新任务要求，经我局争取及各方努力，税收征管法修订被列入人大五年立法规划，修改税-2-

收征管法工作正式启动。总局成立税收征管法修改工作小组，多次组织召开专家专题论证会和税务系统修法研讨会，分专题做修改报告，对税收征管法从章节体例安排到具体条款进行了全面修改，并形成税收征管法修改初稿。

二、税收征管法修改的指导思想及原则和目标

税收征管法修改的指导思想是：以科学发展观为指导，按照法治、服务、和谐、效率的要求完善税收征管法律,为充分发挥税收的职能作用提供制度保障，进一步完善社会主义市场经济法律体系，服务科学发展，促进社会和谐。税收征管法修改的原则是：贯彻落实党的十七大关于实行有利于科学发展的财税制度的精神，总结我国税收征管实践，借鉴国际经验，坚持三个基本原则：一是要按照现代法治社会对税收征管工作的要求规范征纳关系；二是要适应社会经济发展对税收管理要求优化税收征管机制；三是要符合税收征管规律引入新的管理理念和管理方法。

税收征管法修改的目标是：以“服务科学发展，共建和谐税收”为总体目标，按照建设服务政府和法治政府的要求，引进税收风险管理，进一步确立纳税人为自主申报纳税主体法律地位并为以此为基础建立的征管模式提供法律框架。一方面在税收征管法中明确规定纳税人依法自主申报的权利、及时准确缴纳税款的法定义务和未按规定履行申报纳税义务应承担的法律责任；另一方面，在税收征管法中明确税务机关按照法律规定为维护国家税权而对纳税人申报纳税情况进行监控核实以及风险管理的权力、为纳税人提供宣传税法、优化申报纳税系统等确保纳税人顺利有效完成自主申报纳税提供服务的义务和因侵害纳税人权益所应承担的法律责任。

本次修改税收征管法，着重要解决的问题是：“确定纳税人在征管法中的申报主体地位”、“为纳税服务提供法律保障”、“强化税务机关的风险管理能力”，“在税务机关内部进一步理清岗位、职责、流程的关系”、“为确

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立现代高效科学的征管体制提供法律支持”、“税收征管工作要适应税收管理信息化的要求”等。

三、税收征管法修改的主要问题

税收征管法修改的主要问题来自纳税人及社会各界反映、税务系统干部根据征管实践所反映和我们考虑研究应当解决的问题。

税收征管法的章节体例应该符合现代征管制度的法律需求，其构成应该按照纳税人自我申报制度要求，既规范纳税人权利义务以及法律责任，也对税务机关进行约束性规范，以此为基础，尽量减少纳税人自我申报的程序性义务规定。把税务机关的工作重心转到通过对税收信息情报的收集整理提高税收风险应对能力，为纳税人提供更有效的服务，对纳税人自行申报结果进行评估，促进纳税人提高遵从度的工作中。

近二十年的实践证明，现行税收征管法中“税务管理、税款征收、税务检查”、“法律责任”的体例结构，存在一些问题，一是“税务管理”概念外延相对宽泛，与税收征管法中实际调整的“登记、帐证票管理、申报、征收、检查”以及与此相关的具体程序性规定等“税收征管”内容不相符；二是随着社会经济的发展，公民法制观念的不断深化，纳税遵从度的逐步提高，信息技术在税收征管领域的广泛运用以及征管程序制度化、精细化的深入推进，税收的实现途径已由“税务机关征收”逐渐转变为以纳税人多渠道申报和多方式缴纳为主，税务机关实施强制征收为辅；三是随着大量税收征管实践经验的积累和对国外先进税收征管模式的借鉴，税收风险管理理念已成为税收管理中重要部分，同时纳税评估手段的运用，使这一理念得以实现，为我国税收管理实践带来很大变化，但现行税收征管法的体例结构未能满足这种变化需求，导致现在征管实践有时面临无法可依或征管环节之间相互交叉的情况。因此，本次修法，对现行征管法的体例做了适当调整和完善。

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修订后的税收征管法分为八章。分别是总则、税收管理的一般规定、税款的申报缴纳、税源监控、税务检查、税收保障、法律责任和附则。章节及条款的安排基本按照税收征管过程的正常流程进行，以符合现行征管模式和实际征管程序与过程的需要。

主要条款的修订说明如下：

（一）关于完善纳税人权利体系、优化纳税服务问题

现行税收征管法未全面建立纳税人的权利保护体系，一些必要的权利尚未在立法中予以体现，纳税人权利保护规定较原则，对权利实现的具体程序、途径和救济方式等均缺乏必要的规定等问题，此次修法除了在总体立法理念和章节体例中体现确立纳税人为申报主体法律地位的宗旨之外，增加纳税人权利具体内容、深化纳税服务的思想，尽可能提高纳税人权利的现实性。

一是增加“依法纳税权”的规定。依法纳税权是指纳税人仅依照法律规定承担纳税义务，在没有法律依据的情况下，国家不得行使征税权，纳税义务仅在税法规定其为应税行为时才成立。在税收征管法中明确规定纳税人的依法纳税权，在法律层面对征税权的行使予以限制，避免征税权的滥用，不仅是宪法关于公民依法纳税规定在税法中的具体体现，也是纳税人合法经济权益受税法保护的体现。。

二是增加“诚实纳税推定权”的规定。诚实推定权是指在没有充足证据并经法定程序，税务机关不得推定纳税人不诚实。纳税人的经济自由权是一项基本权利，只要诚信纳税，就应当免受不当的税务检查和干扰，这是法治国家的通例。许多国家在其纳税人权利保护立法中均规定了纳税人的诚实纳税推定权。此次修改，我们也增加了此项内容。一方面减少税务机关怀疑纳税人不诚实纳税的机会，另一方面避免税务机关因缺少程序制约行使税务检查权的执法风险。

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三是增加“正当程序享有权”的规定。纳税人享有正当法律程序，不仅指纳税人对税务机关未经合法程序实施的行政行为具有拒绝的权利，更蕴含着纳税人通过法定程序，来监控税务机关依法实施税收征管行为，合法表达自己意愿，保护自己合法权益的精神，是知情权、要求回避权等许多纳税人具体程序权利的依据和统领。

四是修改“税收保密权”的规定。此次修法对现行税收征管法第八条保密权内容予以适当的修改补充，明确规定“保密”的具体范围、涉税信息的用途，并规定纳税人有权拒绝提供非涉税信息。

五是增加了“优化纳税服务，提高纳税遵从度，降低税收风险”的内容。明确优化纳税服务是税收征管程序中应坚持的理念和思想，规定税务机关应通过优化服务提高纳税人税法遵从度，从而达到降低税收风险的目的。

总之，在现行税收征管法第八条纳税人权利的基础上又增加“依法纳税权”、“诚实推定权”、“税收知悉权”、“拒绝提供非涉税信息资料权”、“获得礼遇帮助权”、“接受正当法律程序权”、“住宅不受侵犯权”、“拒绝违法检查权”八项权利。新增加的这权利规定与现行税收征管法第八条的内容结合，构成比较完整纳税人权利体系，其内容既包括原则性规定，又包括可以直接落实到具体纳税人且能为纳税人直接感知的具体规定。

（二）关于扩大纳税主体范围的问题

现行税收征管法仅对纳税主体原则性规定了有纳税人、扣缴义务人，但除直接承担纳税义务的纳税人外，其他第三人也可能因纳税义务的继承或转移承担缴纳税款的义务，在税收法律关系处于与纳税人相当的地位。此次修法，借鉴国外立法经验和我国公司法的规定，对特殊情况下的纳税人及其纳税义务的承担予以明确。

一是引入“连带纳税人”的概念。连带纳税人是指依照法律规定，对同一纳税义务同时负全部履行义务的人。连带纳税人的设置，在于保障国-6-

家征税权的实现，扩展税收债务关系所涉及的主体范围，使与纳税义务有关的人，都能以其财产做为税收债务清偿的担保，而税务机关可以根据其中人员或债务比例选择追缴税款的对象，每个连带纳税人都应对全部的纳税义务负责。具体条款表述为：“对同一纳税义务，数人共同承担清偿或担保责任，为连带纳税人。除法律、行政法规另有规定外，各连带纳税人对全部应纳税款负清偿责任。连带纳税人履行纳税义务，其效力及于其他连带纳税人。履行纳税义务的连带纳税人，对于超过自己责任的部分，可以向其他连带纳税义务人追偿。”

二是引入“第二次纳税人”的概念。该名称来源于日本税法，此次是在我国税法中第一次引入。第二次纳税人指税法中规定某些关系人对于纳税人的义务承担补充责任。当税务机关对纳税人强制执行仍无法实现税款时，可要求第二纳税人承担补充纳税责任。第二次纳税人与连带纳税人的区别在连带纳税人承担连带纳税义务没有时间上的先后顺序，第二次纳税人与纳税人存在履行义务时间的顺序，只有在纳税人未能完成纳税义务后第二次纳税人才补充完成。引入该制度，有利于保障税款的最终完全实现。增加的条款表述为“纳税人滞纳税款，税务机关对纳税人的财产强制执行仍无法实现纳税义务时，其纳税义务由法律、行政法规规定的关系人承担。独资企业业主及其家庭、总公司、清算组织、财产实际管理人、遗产执行人、滥用公司法人独立地位和股东有限责任的股东以及法律、行政法规规定的关系人，为税法上的第二次纳税人。”

三是引入公司法人人格否认制度和向股东追缴欠税制度。法人人格否认制度本为公司法规定的一项法律制度，是指为了阻止公司独立人格的滥用，就具体法律关系中的特定事实，否认公司的独立人格与股东的有限责任，责令公司的股东对公司债权人或公共利益直接负责的法律制度。在税收征管法中引入此项制度，是针对股东滥用公司法人人格逃避缴纳税款的

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行为进行的规制。规定公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避纳税义务，造成税款流失的，由税务机关责令公司承担流失税款的缴纳责任，股东对此承担连带责任。从法律层面解决了对所欠税款纳税人的股东追缴税款缺少法律依据的问题。

此外，借鉴《公司法》相关规定，在法律层面规范了公司解散后税收债务的承担问题。

（三）关于引入申报修正制度的问题

申报修正制度是指纳税人在向税务机关就应纳税款进行申报后，认为申报有误需要对前次申报进行修正的规定。任何纳税人都可能在计算其应税收益时出错，许多国家都有修正申报制度。

本次修法，我们从保护纳税人权益的角度考虑，引入纳税申报修正制度，规定纳税人在申报之后可以修正，是对税收征管法的完善。所以，增加了修正申报的表述：“纳税人、扣缴义务人在法律、行政法规规定或者税务机关依照法律行政法规的规定确定的期限内，发现纳税申报内容有误的，可以进行更正申报或补充申报。”

同时，我们认为，在税收法律中，应该给予纳税人、扣缴义务人自我更正因各种不同原因造成的申报不实的机会。如果纳税人、扣缴义务人对以前纳税期内少缴的税款在税务机关实施税务检查之前进行了补充申报并补缴了税款，可视为纳税人对自身违法行为进行了纠正，这样的行为，无论其原来少缴税款的原因如何，都应该予以考虑允许进行补充申报并补缴税款，减轻处罚，这样的处理方式，符合国际税制惯例,符合社会发展的客观规律，同时符合建设和谐社会的大局,更加体现宽松的执法环境。

（四）关于减轻滞纳金负担问题

按照现行税收征管法规定，对未按照规定期限缴纳和解缴税款的，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。此项规定对督促-8-

纳税人按期缴纳税款，确保税款及时入库起到一定作用，但在实际工作中存在滞纳金累计过高、纳税人负担较重、纳税人因承受不起而采取“软”抗税，税务机关清缴滞纳金难度大等问题。针对以上问题，此次修改税收征管法时，从减轻纳税人负担和方便基层实际操作考虑，按照实事求是的原则，参照2007年十届全国人大常委会第三十次会议第二次审议的《行政强制法》（草案）关于对罚款不得超出本金的规定，对滞纳金做了三方面修改：一是对滞纳金加收数额设定上限，不超过滞纳税款本身数额，在现行征管法三十二条增加了“滞纳金的加收额度达所欠税款的一倍的，不再加收”；二是规定中止计算滞纳金制度，规定“有下列情形之一的，滞纳金中止计算：（一）税务机关对纳税人实施税务检查所查补的税款，从税务检查通知书送达之日起至税务处理决定书送达之日止，滞纳金中止计算；（二）因不可抗力，致使纳税人、扣缴义务人、代征人未按规定期限缴纳或者解缴的税款的，从不可抗力发生之日起至不可抗力情形消除之日止，滞纳金中止计算；三是增加不予加收滞纳金的有关规定，减轻纳税人负担。表述为“有以下情形之一的，不加收滞纳金：（一）因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人、受托代征人未缴或者少缴的税款；（二）纳税人预缴税款小于实际应纳税款的；（三）经特别纳税调整补征的税款。（四）可不予加收的其他情形。”

（五）关于税务机关强制调取证据问题

强制调取证据是指税务机关在纳税人生产经营场所，搜查与税收有关的证据。现行税收征管法对税务检查权限的规定，一方面约束了税务干部随意检查纳税人的行为，但另一方面也在一定程度上给税务检查工作带来难以实施检查的被动局面，例如税务检查人员根据群众的举报，明知纳税人在某处(手提包、办公的抽屉、保险柜或其他场所)隐藏有涉税资料(如账外账或者销售凭据等)，但受检查权限的限制，在纳税人拒不交出的情况下，

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税务人员难以继续实施检查。目前基层税务机关普遍认为应该适当扩大税收检查权，体现税务检查在整个税收征管工作的重要性。

在修法过程中，对于是否适当放宽税务机关检查权限，进行了充分讨论，认为赋予税务机关有限的强制调取证据权有利于实现税收法制的严肃性，客观上促进纳税人提高纳税遵从度。这样，不会因为有限扩权，影响诚信纳税人的合法权利，却更能保护国家税收权益的有效实现。

对于如何采取强制调取证据措施，在税收征管法中作了严格限制，即必须同时符合四个条件，缺一不可：(1)只能在生产、经营场所进行；(2)税务人员必须2人以上；(3)必须有税务机关以外的第三方见证人在场；(4)须经县以上税务局批准；情况紧急的，可在采取措施后1日内报县上税务局备案。

（六）关于电子申报资料法律效力问题

随着社会的发展和电子技术在行政管理领域的广泛应用，纳税人采取网上申报纳税方式的推广，纳税人电子申报资料的法律效力问题日渐突出。税收征管法第26条规定，纳税人可以采取数据电文方式办理纳税申报事项，而实施细则第三十一条又规定“纳税人采取电子方式办理纳税申报的，应当按照税务机关规定的期限和要求保存有关资料，并定期书面报送主管税务机关”，这实际上否认了电子申报资料的法律效力，给征纳双方都增加了成本。一方面，随着精细化管理的推广，税务机关必须投入大量的资源用于储存纳税人各种纸质申报资料，另一方面，纳税人在电子申报成功后再另行报送纸质资料，额外增加了人力和物力支出。目前，广大纳税人、人大代表和基层税务机关纷纷呼吁立法明确纳税人电子申报资料的法律效力。

电子申报纳税属于电子政务的一部分，电子申报资料法律效力问题，关键在于确立电子签名在电子政务中的法律效力。《电子签名法》第三十五-10-

条规定“国务院或者国务院规定的部门可以依据本法制定政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文的具体办法”，但到目前为止，国务院以及相关部门并没有颁布具体的适用于电子政务问题的电子签名具体办法，但从解决实际问题出发，如果在税收征管法中明确电子申报资料的法律效力，既从法律层面解决了税务行政管理中的电子政务数据电文效力问题，同时也给税务机关进一步推进电子政务活动提供法律依据。

从技术方面看，如果电子申报纳税在整个环节能保证其唯一性和不可更改性实际上就具备电子证据的证明力。

因此，根据各地电子申报的实践和相对成熟的技术支持，在本次修改的税收征管法中规定：“根据电子签名法规定或征纳双方认可的方式，使用电子化签名报送的各类电子申报资料具有与纸质资料同等的法律效力”，既体现了立法的实用性和前瞻性的有机统一，又符合减轻纳税人负担的要求，体现了为纳税人服务的立法思想，同时，在行政法立法中是一次顺应社会发展需要的重要突破。

（七）关于第三方信息报告问题

以纳税人自我申报为主体的征管模式下，税务机关对纳税人申报纳税情况进行审核监督并进行风险管理的主要依据来源于纳税人的涉税信息。现在世界上多数国家都建立了有效的第三方信息报告制度，把来自与纳税人应税行为有关的第三方信息的采集和使用作为现代征管实现税源分析、进行风险管理的主要手段。如日本税务机关要求第三方提供纳税人付款记录及类似的信息，有效核实纳税人申报表的真实性，韩国更是通过使用第三方信息，进行比对、审核扣除项目而减轻纳税人申报负担，英国也有通过第三方自愿披露和税务机关直接从第三方进一步获取信息的规定。因此，在我国应该建立以法制化为前提、以信息化为依托、以交易方和管理方为主体、以惟一的纳税人识别号或身份证号为纽带的第三方信息报告制度。

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我国现行税收征管法第6条第二款也规定了第三方信息报告制度，但此规定原则性较强，缺乏实际操作性，而且相应的责任追究条款缺失，导致税务机关缺少第三方实质配合，直接影响到税源监控能力的提高。一些掌握纳税人信息的单位以各种理由甚至是以法律障碍为借口拒绝为税务机关提供相关信息，严重影响税务机关准确掌握税源情况，比如税务总局在与人民银行商谈建立纳税人账户账号信息共享机制时，对方一直以商业银行法关于为储户保密的规定为由，拒绝建立提供纳税人资金状况信息的共享机制，可见现行税收征管法规定过于原则，缺乏明确指定，难以执行。再比如，现行税收征管法第17条规定银行和其他金融机构应当在从事生产、经营的纳税人的账户中登录税务登记证件号码，并在税务登记证件中登录从事生产、经营的纳税人的账户账号。但多数银行业金融机构并没有在纳税人开立帐户时逐笔登录其账号，给那些纳税遵从度差的纳税人利用隐匿账号进行大量资金往来游离于税收监管之外形成可乘之机，这说明现行征管法对第三方信息提供者的法律责任规定不清。

此次修订税收征管法，借鉴日本、韩国、美国、英国等国家的成功经验，根据我国征管实践的需要，顺应政府信息共享、建立诚信社会的大势，在总则中对税收协助主体的义务做了更加明确的规定，增加“各有关部门和单位应当按照税务机关的要求，将所掌握的纳税人涉税信息提供给税务机关，支持协助税务机关依法执行职务”，“纳税人扣缴义务人应当按照国家有关规定如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴、代收代缴税款有关的信息；纳税人、扣缴义务人以及其他单位和个人应当按照税务机关的要求如实向税务机关提供所掌握的其他纳税人、扣缴义务人的涉税信息”等具体义务性规定。

在税源监控一章规定了第三方应提供信息的具体内容，即“税务机关应当及时向第三方了解、收集纳税人的相关涉税信息，第三方有义务向税-12-

务机关提供有关资料及证明材料”；在税务检查一章，增加了“税务机关在检查金融机构时，有权采集该金融机构储户的资金往来情况信息”；在税收保障一节中，根据目前所设置的政府部门及其职能，采取列举的方式，具体规定了二十三个政府职能部门和机构分别应向税务机关提供所掌握的影响纳税人税基的信息的义务。采取列举的方式，可以使每个部门明确本部门在国家税收征管中应承担的义务，一方面借鉴了国际上一些国家的做法，另一方面参考国内一些地方政府积极尝试政府联合协税的成功做法，比如江苏省，于2008年10月1日开始实施的《江苏省地方税收征管保障办法》通过列举和归纳的方式规定了相关协助单位的协助义务，实践证明，相关部门的协助对强化税收征管起到积极有效的作用。同时，在法律责任一章中按照义务主体分两类，对行政协助主体和非行政协助第三人分别规定了未尽相关提供信息义务应承担的法律责任，而且责任明确，便于执行。

（八）关于纳税评估问题

纳税评估是近年来税收征管工作中一项创新手段，实践中越来越受到各级税务机关重视。现行税收征管法未规范纳税评估相关内容，实践中各地做法不尽相同，引起税务系统和纳税人以及人大政协代表对其法律地位的质疑。目前，有些地方将其等同于日常检查，强化实地评估；有些地方仅进行案头评估，但由于数据采集和审核范围单一，评估人员在征管系统中将纳税评估模块运作完毕即可，评估发现申报异常户很少，使纳税评估流于形式，纳税评估没有取得应有的效果，悖离了纳税评估的初衷。

在进行调研和充分讨论的基础上，修改稿将纳税评估定性为与税务检查并列的一种征管方式，纳税评估的结果作为税务检查的案源；它既是税源监控的内容，也是服务方式的外在表现。将其作为税源监控的一部分，予以单独成节。同时，将《纳税评估管理办法（试行）》（国税发〔2005〕43号）一些重要原则以及经实践检验成功的做法上升到税收征管法的层次。

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一是明确纳税评估的概念。对纳税评估进行法律定位，确定为纳税评估是对纳税人纳税申报质量的审核，既做定性判断也定量判断。同时将纳税评估作为税源监控的一项重要内容，既是管理，也是服务，这为基层税务机关开展纳税评估提供了法律保证。

二是明确当期评估原则，在时间上将纳税评估与税务检查进行区别，表述为“开展纳税评估，在纳税申报期届满之后进行，且以纳税申报的税款所属期为主”，这样将纳税评估与税务检查置于并列地位。

三是明确纳税评估的对象。纳税人财务核算健全规范是纳税评估的前提。因此，将纳税评估的对象确定为所有适用查账征收方式的纳税人及其应纳所有税种，包括实行查帐征收的个体工商户。

四是引入税务约谈手段，强化约谈的法律地位。目前纳税评估主要有案头审核和税务约谈两个手段，与国外纳税评估原则相一致。强化约谈的刚性，摒弃实地评估，一方面避免了评估与税务检查混同，另一方面也有利于促进税务干部提升纳税评估质量。

五是明确评估与检查的移交环节，确立纳税评估与税务检查的关系，即经评估认为有疑点需要实地核查的，应移交日常检查。

（九）关于降低处罚标准和界定逃税、漏税问题

现行税收征管法是2001年修订实施的，在当时打击税收违法行为，强化税务机关执法措施的大背景下，对税收违法行为的处罚标准也相对较高，目前社会经济形势已发生变化，主要强调通过提高政府服务质量和提高纳税人遵从度，加强税收风险管理，营造和谐的征纳关系。同时，从征管工作实践看，对税收违法行为一直没有执行过税款本身五倍的处罚，上次税收征管法对处罚上限为未缴少缴税款五倍的规定一直形同虚设。此次从实际出发，并从体现税收法律严肃性的角度考虑，一方面，降低处罚标准，减轻纳税人的负担，有利于和谐税收关系的构建，避免过去处罚不到-14-

位的现象发生。另一方面，合理规定处罚幅度。对税务行政处罚自由裁量权加以限制，符合现代行政法精神并有利于税务机关在实践中对同一问题做出比较一致的处罚决定。将处罚比例降低，对多数涉及罚款的条款由现行税收征管法的“百分之五十以上五倍以下”，修改为“百分之二十以上二倍以下”。

此外，现行税收征管法对故意少缴或未缴税款的行为定性为“偷税”，而取消原《税收征管条例》中“漏税”概念。但在实践中，却大量存在纳税人非主观故意造成的少缴未缴税款的情形，因此现行税收征管法对少缴未缴税款行为的界定并不能完全满足税收工作的实际需要。此次修改税收征管法，一方面，为保持与刑法的衔接，按照刑法修正案（七）把原来的“偷税”修改为“逃避缴纳税款”，其行为特征也由过去列举具体偷税手段改为概括式规定“采取欺骗、隐瞒手段”。另一方面，接受两会代表的意见和来自基层的意见，在税收征管法中明确规定“漏税”行为的定性和法律责任。考虑到税收征管法的相对稳定性，没有采取定义式对“漏税”做界定，而是通过对“漏税”行为的主观性即客观表现进行描述，结合刑法修正案，将少缴未缴税款行为，区分为“纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款”和“非因故意造成的少缴未缴税款”（即漏税）两种情形，其处罚程度也不同。

（十）关于个人所得税征管问题

按照个人所得税税制改革方案，个人所得税将逐步从分项目计算征收改为综合计算申报缴纳，从以源泉扣缴为主，改为源泉扣缴和自行申报相结合。税收征管法作为一部统领税收法律的基本程序法，其内容应该适应各个税种包括个人所得税的征管需求。为进一步推进个人所得税制改革工作，为个人所得税改革提供法律制度保障，并保证税收法制的统一性、完整性和稳定性，此次修改税收征管法时，根据个人所得税纳税人众多、缴

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纳方式可扣缴可自我申报以及纳税人纳税遵从度需逐步提高的特点，借鉴美国、加拿大等国家对个人所得税的征管模式，着重研究对纳税人自我申报一系列程序性权利和义务规定，逐步推行纳税人自行申报制度，由纳税人承担提供申报计税依据和计算缴纳应纳税款的义务，加大税收检查力度和增进申报纳税服务，以优质的服务、严格的税收检查和税源监控来保证税收征管和纳税服务的有效性，建立包括自然人在内的纳税人信息库、广泛的扣缴征收制度、第三方信息报告制度、政府部门之间的信息共享制度、严格的检查制度、税务争议和诉讼制度等。因此，此次修改税收征管法对个人所得税纳税人在申报、缴纳、税务检查、税款实现的保障以及相应的法律责任等税收征管的各环节进行了以下考虑和规定：

一是现行税收征管法在申报环节规定申报主体是纳税人和扣缴义务人，个人所得税纳税人在全部改革到位后，可以包含在纳税人的范畴内，因此在申报环节，目前的规定可以解决今后个人所得税自我申报的程序问题。

二是在税款保障环节，取消对采取强制执行措施的对象关于“从事生产、经营”纳税人的限制，而是扩围到对所有纳税人扣缴义务人可采取税收保障措施，这样个人所得税的实现在保障环节纳入征管流程。

三是在税务检查环节，对现行税收征管法第54条第六项进行了修改，一方面取消原来税务机关只能对从事生产经营的纳税人的存款帐户进行检查的限定，扩展为可以对纳税人帐户的检查，另一方面取消税务人员对个人存款帐户检查只能针对调查税收违法案件的前提，这样个人所得税纳税人与其他所有纳税人一样，其通过金融机构结算的应税所得被纳入到税源监控中。

四是现行税收征管法规定的违反法律规定不进行纳税申报、不缴纳税款的法律责任可以适用于个人所得税改制完成后自然人纳税人的违法情-16-

形。

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