警察权力滥用的预防以及避免

论警察权力滥用的预防和避免

孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条真理。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”人民警察作为国家机器的重要组成部分和无产阶级专政的工具之一，与军队共同构成保卫国家安全的两大支柱。人民警察是国家意志的执行者，它在国家政权中，有着不可替代的作用。人民警察一方面承担着维护国家安全和社会秩序的大量而艰巨的任务；另一方面又是国家其它权力得以顺利行使的后盾。也就是说，国家法律赋予警察机关和人民警察相当大的行政权力和刑事司法权力，其中许多权力直接关系到公民的基本权益和自由。由此可见，警察权力是一把双刃剑，警察权力运行与公民权益保障密切相关。警察权力依法运行，则维护社会稳定和公民的自由和权力，少部分警察的特权思想突出和滥用权力，则使公民的权利受到侵害，警察机关的形象受到损害，国家政权和人==专政的根基受到动摇。因此，如何有效地预防和避免警察权力的滥用历来就是各国统治者和广大公众普遍关心和共同关注的热点问题，尤其是在我国已经进入全面建设小康社会、保障全社会实现公平与正义已成为时代主流的新的历史时期，十分有必要对这一问题进行深入细致地探讨和研究，以便防微杜渐、标本兼治，确保警察权力的健康和良性运行。

一、警察权力的内涵、外延及法律渊源

（一）警察权力的内涵所谓警察权力，通常是指警察的职责和权限，具体就是国家通过法律规定的人民警察的职务责任和为履行职务责任所享有的相关权力，简称为警察职权。然而，在现实生活中，有不少人却自然不自然、有意无意地将警察职权混同甚至等同于警察权。其实这完全是一种误解，因为两者是具有完全不同的内涵和外延的两个概念。一般的说，警察权是一种国家权力，包括国家制定警察法规、规定警察职责权限、领导和使用警察力量的权力。在我国，警察权属于人民，属于国家。而警察权力（又称警察职权）则是国家通过立法赋予警察机关和警察人员的，是与警察职务密切相联的责任和权力。因此，警察权力与警察权既不能混同，更不能乱用。

（二）警察权力的法律渊源由于警察权力的相对特殊性，世界上许多国家均通过法律形式予以确定。对此，我国也不例外。关于警察权力问题，我国宪

法和相关法律、法规则称其为警察职权，并作出明确规定，从而使警察职权具有法律的规定性。其中《中华人民共和国人民警察法》（简称《人民警察法》，下同）的规定较为详尽具体，而宪法和其他法律的规定则相对原则和笼统。《人民警察法》不仅明确规定了人民警察的具体范围，而且还专章规定了人民警察的职责和权限，从而使==机关的人民警察和其他机关的人民警察在履行各自的职责，行使各自权力方面进一步明晰和细化，具有很强的的可操作性。

（三）警察职权的特征当今世界的警察，从其阶级属性上来划分，主要有两大类：社会主义国家的警察和资本主义国家的警察。我国是人==专政的社会主义国家，人民当家作主，这就决定了我国的警察属于社会主义的人民警察，其权力来自于人民，反过来又服务于人民。总的来看，我国人民警察的职权大致具有如下特征：一是主体的特定性。警察职权是国家通过立法赋予警察机关和警察人员的，是与警察职务密切相联的责任和权力。因此，警察职权的行使主体只能是人民警察，只能是国家依法设立的人民警察机关和通过法定程序获得警察职务的人员。除此之外，其他任何机关、团体、组织和个人都不得行使警察职权。在此，需要特别强调指出的是，虽然==机关、国家安全机关以及监狱、劳动教养管理机关的警察和检法系统的司法警察机构都可统称为警察机关（构），他们所属的警察人员也可统称为人民警察，但由于各自的工作分工和岗位职责不同，相互之间只要未经法定程序授权，就不能代替其它警察机关和警察人员行使法律赋予该部门的职权。即是在同一警察机关内部的不同警种之间，也应严格在各自的职责范围内行使权力，否则一律视为越权和滥用权力。二是内容的法定性。也就是说人民警察职权的内容是上法律确定的，具有法律的规定性。具体表现在：（1）人民警察的任何职权都是通过法律规定和授予的。人民警察行时职权作为一种法律行为，只能按照法律所界定的范围（即法律所提供的行为模式、标准、条件或方向）行使。否则要承担相应的否定性的法律后果。（2）未经法律许可，人民警察无权擅自变更、转让或放弃权力。（3）人民警察依法行使职权的行为，一经作出，非经法定程序不得被改变或撤销。三是权责的统一性。人民警察的职责与权限密不可分，有多大的职责，就有多大权限；职责是权力的前提和基础，权力是履行职责的保证；二者在实施的过程中达成统一，职责的履行伴随着权力的行使，权力的行使过程就是履行职责的过程。如果放弃权力就意味着放弃

职责，这是法律所不允许的。

（四）警察职权的界定《人民警察法》在第二章专章规定了人民警察的权限。根据该法规定，作为警察主体的==机关的人民警察被赋予了十四项职责，而且在第七条至第十七条还专门规定==机关人民警察的具体权限，而其他警察机关的人民警察则依据《人民警察法》第十八条的规定，分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权。由于《人民警察法》对==机关的人民警察的职责权相对详细具体，而对其他机关人民警察的职权规定较为原则性。因此，笔者仅就==机关人民警察的职权作如下重点阐述。 1、行政强制措施权。《人民警察法》第七条规定，==机关的人民警察对违反治安管理或者按==行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施对人身、财产等行政强制措施，包括劳动教养、强制戒毒、收容教育、收容教养、强制传唤、强制治疗、强制遣送以及时没收、查封、扣押、冻结、划拨、扣缴和责令停产、限期消除隐患等。 2、行政处罚权。《人民警察法》第七条规定，==机关人民警察对违反治安管理或其它==行政管理的个人或组织，可以依法实施行政处罚，包括警告、罚款、拘留、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物、限期出境和驱出逐境等。 3、人身强制权。《人民警察法》第八条规定，==机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或危害==全的人员，可以强行带离现场，依法予以拘留或者采取法律规定的其它措施（如《集会==示威法》所规定的“对非法举行集会、==示威的人员，可以命令解散、强行驱散”等）。 4、当场盘问权、当场检查权和留置盘问权。《人民警察法》第九条规定，==机关的人民警察对有违法犯罪的人员，可以在嫌疑发现地当场盘问、检查或者将其带至==机关继续盘问。 5、使用武器权。《人民警察法》第十条规定，遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其它暴力行为的紧急情况，==机关的人民警察依照国家有关规定（主要指《人民警察使用警械和武器条例》）可以使用武器。 6、使用警械权。《人民警察法》第十一条规定，为制止严重违法犯罪活动的需要，==机关的人民警察依照《人民警察使用警械和武器条例》等国家规定，可以使用警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪、手铐、脚镣、警绳等警用器械。 7、执行刑事强制措施权和搜查权。《人民警察法》第十二条规定，为侦查犯罪活动的需要，==机关人民警察可以依据《刑事诉讼法》的有关规定执行拘留、逮捕或其它刑事强制措施（如拘传、取保候审、

监视居住、羁押看守等）和搜查。 8、优先乘坐权、优先通行权和优先使用权。《人民警察法》第十三条规定，==机关人民警察因履行职责的紧急需要，经出示相应证件，可以优先乘坐公共交通工具，遇交通阻碍时优先通行。与此同时，该条还规定，==机关因侦查犯罪的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物。 9、约束权和强制监护权（看管权）。《人民警察法》第十四条规定：==机关的人民警察对严重危害==全或其它人身安全的精神病人，可以采取保护性的约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的，应当报请县级以上人民====机关批准，并及时通知其监护人。 10、限制通行权、限制停留权和交通管制权。《人民警察法》第十五条规定：县级以上人民====机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和时间，限制人员、车辆的通行或者停留，必要时可以实行交通管制。 11、技术侦察权。《人民警察法》第十六条规定：==机关因侦查犯罪的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦察措施。 12、现场管制权。《人民警察法》第十七条规定：县级以上人民====机关，经上级==机关和同级人民==批准，对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制。==机关的人民警察对于管制的现场，有权采取必要的手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留（指刑事拘留）。由此可见，==机关人民警察在行使法定职权时，既要符合法定要件，又要经过相应的法定程序。而且某些特定职权只能由特定主体行使，如限制通行权、限制停留权、交通管制权和现场管制权等特定权力只能由县级以上人民====机关及其人民警察行使，其它==机关（如铁道、民航、森林等专门==机关）及其人民警察非经授权或委托，则无权行使。否则，一律视为超越职权或滥用职权。

二、警察权力滥用的概念、具体表现及其危害

（一）警察权力滥用的概念虽然有关法律、法规对警察权力滥用未做出明确解释和界定，但透过《人民警察法》等相关法律、法规及司法解释对警察权力的概念及特征阐述的综合分析，就不难看出，所谓警察权力滥用，主要是指警察权关或其警察人员在行使权力的过程中，偏离或超越了法律所界定的职权范

围，未能严格按照法律所提供的行为模式、标准、条件或方向履行职责和行使权力，以及未经法律许可擅自变更、转让或放弃权力的行为。

（二）警察权力滥用的具体表现尽管警察权力滥用的表现形式多种多样，但从具体司法实践来看，大致可归纳为如下几个方面：一是非法定主体越权行事。众所周知，警察职权的行使主体只能是法定警察机关及其人民警察，而且，人民警察的任何职权都具有法律授权属性，只要未经授权或法律许可，即使法定的警察机关及其人民警察也不得行使该项权力。然而，在现实生活和工作实践中，却有那么一些警察机关或其警察人员无视上述“刚性规定”，悖道而行。有的超越本机关、本部门、本警种的职权范围行事，滥用管辖权；有的随意参与诸如催粮派款、扒房拆屋、刮宫引产等非警务活动，滥用警察职权；有的擅自变更、转让法定职权，动用非警察人员从事警务活动。二是无视法定要件行使职权。根据《人民警察法》等有关法律、法规规定，任何警察职权的行使都必须以法定要件的存在为前提。而有的警察机关和警察人员在行使职权时，却根本不考虑法定要件是否具备这一事实，任经验和感情办事，动辄采取严厉手段，随意使用武器警械，滥用人身和财产强制措施，既侵犯了群众利益，又亵渎了法律的尊严。三是消极不作为，弄权渎职。一些警察机关和警察人员受特权思想和“法律虚无主义”观念左右，在执法办案和曰常管理过程中，工作作风简单粗暴，耍特权，抖威风，动辄以“管人者”自居，对待群众“冷硬横推”，漠视群众疾苦和公民合法权益。有的对群众的报案求助翟积当要求敷衍塞责，消极应付，能推则推，能拖则拖，给群众造成不应有的损失，甚至导致严重后果；有的利用职权，搞权钱交易、权色交易，吃请索贿，弄权渎职，袒护、包庇、放纵不法行为，使一些理应受到法律追究的违法犯罪嫌疑人逍遥法外，继续危害社会；有的与不法分子称兄道弟、拉拉扯扯，对违法犯罪行为漠然置之，充当违法犯罪嫌疑人的后台和“保护伞”，甚至与他们同流合污、沆瀣一气“鱼肉百姓”。四是违反程序行使职权。根据《人民警察法》、《刑事诉讼法》、《行政处罚法》等有关法律、法规规定，人民警察在行使职权过程中，必须严格履行相应程序。而一些警察机关和警察人员由于程序意识缺乏，重实体轻程序，在行使职权时，视程序规定为“儿戏”，该请示的不请示，该履行审批手续的不履行审批手续，该告知权利的不告知权利，凭个人主观意志行事，表现出很大的随意性，动摇了警察权力行使工作

的严肃性。五是注重行使职权忽视人权保障。一些警察机关和警察人员由于思维方式陈旧落后，在行使职权过程中，过分强调专政和打击职能，忽视服务和人权保障职能，甚至将用权与服务、执法与维权对立起来，不尊重人权，不注意维权，采取粗暴野蛮的行为，随意剥夺或限制公民的合法权益，尤其是当事人和违法犯罪嫌疑人的合法权益。六是执法处罚权力异化。一些警察机关和警察人员受利益驱动，把市场经济中商品交换的原则渗透到行使权力和执法办案活动中，把法律赋予的权力当作是一种“特殊商品”，视权力为“摇钱树”和“聚宝盆”，把执法用权与经济利益挂钩，以解决办案经费为由违规收费，乱罚滥罚，把查处赌博、卖淫嫖娼等罚款数额较高的案件，当成创收的“法宝”，甚至将减刑、假释、解教、取保等行为当成“敛财”的渠道，严重偏离和违背了法律精神。七是自由裁量权滥用乱用。由于各种违法犯罪行为的性质、情节和社会危害性不尽相同，法律、法规在规定各种处罚手段、年限、数额等方面给执法者留有一定的裁量空间。然而，一些警察机关和警察人员在行使法律赋予的裁量权时，不是依据违法犯罪行为的性质、情节和社会危害程度以及违法犯罪嫌疑人的个人情况，选择处罚种类和幅度，而是依据关系的亲疏、人情的厚薄以及金钱的多寡作出裁量，致使以罚代刑、以罚代处、因情废法、因钱废法等降格处理现象时有发生。

（三）警察权力滥用现象的危害人民警察是人==专政国家意志的忠实执行者和捍卫者。如果一旦放任法律赋予的权力的滥用，就势必会脱离群众，失去人民的信任，进而动摇人==专政政权的根基。其负面影响和作用不可小视！一是亵渎了法律的尊严。由于从警察权力的授予到各种权力的行使都具有严格的法律属性。因此，警察机关及警察人员在履行职责和行使权力过程中，必经严格依法办事。只要不是依法行使职权，不论是超越法定范围用权，还是滥施权力处分权，擅自转让和放弃法定权力，消极不作为，都属于滥用警察权力。这种滥用权限力现象的最终恶果，就会使法律的权威性失落，法律的尊严受到亵渎。二是人权得不到应有的保障。一些警察机关和警察人员由于“以人为本”观念的缺失，在行使职权和执法办案活动中，过分强调专政和惩罚职能，而忽视了服务和维权职能，自觉不自觉地陷入了“重惩罚轻保护、重管理轻服务、重实体轻程序、重权力轻义务、重维护轻救济”的误区和泥潭，人治思想、特权思想恶性膨胀，没有切实将群众的利益放在心上，凭主观臆断干工作，凭个人好恶用权力，对群

众的正当权益和要求熟视无睹，对违法犯罪嫌疑人的基本权利漠不关心，甚至随意剥夺和限制，缺乏起码的人文关怀，致使刑讯逼供、超期羁押、滥用警械以及强制措施等现象时有发生，不仅引起了人民群众的强烈不满，严重损害了警察机关和人民警察在人民群众心目中的形象，而且影响的党和==的声誉，甚至危及了社会稳定。三是成为滋生腐败现象的“温床”。任何权力的滥用都极易导致腐败，警察权力的滥用都不例外。从以往查处和披露的警察机关和警察人员严重违法违纪案件情况来看，无一例外的存在着权力滥用的问题。比如，权钱交易、权情交易、权色交易的必然恶果，就是最终导致徇情枉法、徇权枉法、腐化堕落；消极应付、执法不作为，必然导致玩忽职守、包庇和纵容违法犯罪活动；滥用自由裁量权、管辖权、处罚处置权，必然导致执法不公、执法不严，甚至是执法犯法。由此可见，警察权力的滥用，不仅不利于人==专政的巩固，而且还可能导致既害人又害己的严重后果。

三、导致警察权力滥用的主客观因素之所以发生警察权力滥用的现象，原因多种多样，主要还在于少数警察机关和警察人员权力观念、法律意识、权力监督等方面还存在一些不适应新形势发展要求的偏差和误区。（一）权力思想错位。受社会上一些消极和负面因素的影响，一些警察机关尤其是基层一线执法所队思想政治工作弱化，重业务轻教育，重使用轻管理，致使部分警务人员在繁重的工作面前放松了对世界观、人生观、价值观的改造，是非观念颠倒，理想信念错位，精神支柱倾斜，价值观念扭曲，特权思想、人治思想恶性膨胀，把党和人民赋予的权力作为谋取个人私利和捞取“好处”的工具，对待群众态度冷漠粗暴，不给好处不办事，给了好处乱办事，甚至动辄“以管人者自居”，耍特权、抖威风，随意指责训斥、打骂体罚群众，人为造成对立情绪，导致人民群众对警察机关和警察人员缺乏起码的信任和支持。（二）法律意识淡薄。一些警察机关和警察人员受“法律虚无主义”意识左右，过分强调自己的“执法者”身份，却淡忘了“执法的前提是守法”这一基本常识，错误的认为法律是管老百姓的，片面要求老百姓守法，只要能让老百姓守法，即使在执法中打点儿“擦边球”甚至犯规逾矩也无大碍。正是在这种错误执法思想和观念的支配和驱使下，无视法律对职权行使的相关规定，想当然办事，随意执法，滥用权力，导致法律的严

肃性和权威性严重受损，最终走上了“执法者犯法”的歧途。（三）人权观念缺失。警察机关及其警察人员的权力来源于人民的授予。警察权力行使的目的，在于代表人民群众意识行使国家权力、为人民群众谋取利益，维护人民群众合法权利。这里所说的“人民群众”，理所当然包括那些因违法犯罪受到法律追究的人员。然而，在现实生活中，一些警察机关和警察人员却错误地认为违法犯罪人员是打击和专政对象，而不属于人民群众之列，无端地将他们列入“另类”，对他们的缺乏必要的人文关怀，不闻不问违法人员或犯罪嫌疑人的合理需求，甚至随意限制和剥夺他们的应有权利，使他们的人格尊严得不到尊重，基本权利得不到保障，最终损害了这些人员对法律的期望值和客观评价。（四）权力监督不力。关于加强对警察权力监督的问题，近年来已经引起了各级党委、==和有关部门的高度重视，从中央到地方，围绕立法监督、执法监督、群众监督、舆论监督以及内部监督的方面做出出不懈努力和尝试，而且形成了相对完善的监督体系和监督运行机制。但由于监督体制不够顺畅、监督力量量少质弱、监督措施不尽到位，特别是缺乏必要的监督保障机制，而且在一些地方和部门中存在着地方保护主义和部门保护主义，出现了权限力监督工作中的漏洞和“盲区”，致使实际监督效果被弱化，给权力滥用现象提供了可乘之机和可钻之空。

四、预防和避免警察权力滥用的方法和途径上述种种警察权力滥用现象，虽然仅发生和存在于个别警察机关和少数警察人员身上，但其危害和后果却不容忽视。如果一旦听任这些问题的继续发展蔓延，最终结果必然是要诋毁广大警察用巨大的牺牲和奉献所赢得的成绩和荣誉，降低党和==的威信，损害了警察机关的声誉和警察队伍的形象，更为严重的是影响了警民关系，腐蚀和消解了警察队伍的整体战斗力，动摇了警务工作赖以生存和发展的群众基础，进而影响和制约警察队伍的健康发展和国家长治久安的进程。因此，必须下大决心、花大功夫加以预防和避免。依笔者之见，具体方法和途径大致如下：（一）法律至上和以人为本观念的确立是防止权力滥用的前提和基础。思想是行动的先导，在新世纪、新阶段，人民警察作为国家重要的执法机关和执法主体，只有解放思想、更新观念，才能从根本上清除重打击轻保护、重实体轻程序、法律虚无主义、人治思想等传统权欲观和传统执法理念中不合时宜的成分，才能牢固树立“立警为公、执法为民”的思想和公平正义的执法理念。为此，各级党委、==和警察机关

都要以实践“三个代表”重要思想为指针，采取过硬的措施和手段，切实重视和加强对警察队伍的思想教育和法治教育工作，千方百计地教育和引导广大民警切实端正执法思想，牢固树立正确的权力观，坚决抵制和反对“尚权废法”和“用权扰民”等不良行为，努力提高“人民警察为人民”的自觉性，始终坚持“权为民所用，情为民所系，利为民所谋，忧为民所解，事为民所办”的工作导向，进一步明确“为谁掌权，为谁执法，为谁服务”的问题，真正在思想上打牢固“立警为公，执法为民”的根基，在行使权力的过程中多些爱心，少点私心，多份责任心。只有这样，才能真正解决好警察权力滥用方面的问题。（二）严格依法履行职责是预防和避免权力滥用的有效途径。制止和惩治违法犯罪活动，保护国家利益即人民群众的根本利益，既是法律赋予人民警察的基本职能，更是法律赋予人民警察的基本权利和义务。因为，一切违法犯罪活动都是违背人民群众意志、危害人民群众利益的行为，为广大人民群众所深恶痛绝。对犯罪行为的仁慈，就是对人民群众的残忍。只有坚决对其打击，才能真正保护人民群众的合法权益，才能真正巩固==的执政地位，才能真正维护国家长治久安，才能真正保障人民群众的安居乐业。在此，需要特别强调指出的是，法律赋予人民警察的各种权力属于强制性规范，既可以依法行使，又必须依法行使，既不能转让又不能放弃，更不能滥用，否则就意味着失职和渎职。从这种意义上来讲，严格依法履行法定职责，就能够最大限度地预防和避免权力滥用的现象发生。（三）牢固树立执法与服务相统一的观念是预防和避免权力滥用现象的治本之策。人民警察肩负着大量的社会管理职能和刑事执法职能，而且每一项工作和权力的行使都与人民群众的切身利益息息相关。换而言之，人民警察的行政管理活动和执法活动，本质上就是一种特殊的服务，严格公正文明执法和依法行使权力就是对人民警察服务质量的要求。因此，必须认识警察工作的本质，把握警察工作的规律，把“严格、公正、文明执法”作为警察工作的中心环节和基本建设来抓，不断强化服务意识，寓管理于服务，寓用权于服务，并将各项管理活动作为为人民服务的具体实践，不摆架子，不抖威风，甘当警察事业的“孺子牛”，甘当人民群众的“贴心人”。只有这样，才能真正达到立警为公、执法为民、服务社会、服务公民的目的，才能真正维护社会公平和正义，才能有效地预防和避免警察权力的滥用。（四）加强对警察权力的制约和监督是预防和避免警察权力滥用的重要保障。党的十六

大把加强对权力的制约和监督作为发展社会主义==政治，建设社会主义政治文明的重要内容。当前，警察权力滥用现象发生很大程度上是由于监督不力造成的。因此，如果不加强对警察权力的制约和监督，容易造成滥用职权，公民、法人和其它社会组织的合法权益很容易受到侵害。所以，按照十六大精神牢固树立制约监督权力的观念，加强警察法治建设，进一步巩固和完善权责明晰、内外统一的制约监督体系，建立规范明确、程序严密、制约有效的权力运行机制，从警察行政立法到行使权力等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权限力真正用来为人民群众谋利益。只有这样，警察权力滥用的预防和避免才不致成为一句空谈。