数字北京建设情况介绍
北京市“数字北京”建设情况介绍
北京市信息资源管理中心彭凯（主任）
一、北京市信息化组织机构体制
第一层是决策层（北京市信息化领导小组），北京市市长任领导小组组长，主管信息化的副市长和市委常委任副组长，各个委办局主要领导任成员。
第二层是行政层（北京市信息化工作办公室），各个委办局和区县都设有信息化工作部门（信息办），是负责整个北京市信息化工作的行政管理层。
第三层是业务层（事业单位、信息中心），配合行政层共同实现对信息化工作的管理与技术支撑的。信息化工作办公室（简称信息办）下设6个事业单位（中心），各个委办局和区县也设有相应的信息中心。信息办下属的6个事业单位分别是：
1、网络管理中心，负责有线和无线网络；
2、安全测评中心，负责信息安全及北京市14个应急指挥部之一的通讯与网络信息安全应急中心；
3、信息资源管理中心，负责信息资源的管理，信息资源是信息化的核心；
4、政府门户网站（首都之窗）运行管理中心，负责政府的门户网站群管理；
5、教育培训中心，也叫信息化促进中心；
6、公众服务信息中心。
第四层是实施层（企业），北京的信息化工作一般都由企业作为实施层来做。信息中心不写代码，只做总体设计和方案设计，由企业写代码进行建设。各企业负责软硬件集成、软件开发、软件检测检验、测评、外包及运维，这都属于一种企业行为。
事业单位（信息中心）要成为机关和企业之间的桥梁，信息化工作是否能做好，业务层的作用很大。很多地方的信息化主管部门只有信息办，下面没有技术部门，解决方案都是按照企业对政府的理解来制订。企业不可能完全站在政府部门的角度上去替政府着想，这样做出的方案往往不能满足各级政府行政业务的需求。
业务层作用发挥的好与坏是很重要的，政府制定的政策和标准，如果没有业务层和行政层的有效配合就很难达到目的。电子政务工程有很多失败的例子，原因就是企业对政府的需求了解不清，而业务层没有发挥应有的作用。业务层更多的是要了解政府的行政业务需求，做总体设计和顶层设计，整合资源，最后按照政府的业务需求拿出技术解决方案，而让企业去具体实施。政府应该指挥企业去实施，而不是被企业牵着鼻子走。
所以，北京市的信息化组织架构，对推动数字北京建设起到了至关重要的作用。
二、北京市信息办情况介绍
信息办是北京市信息化领导小组的办事机构，负责本市信息化和无线电行业管理工作的市政府工作部门。王岐山同志任北京市市长时，要求信息办抓四件事：信息化的规划、信息化的规则（各种制度）、信息化的标准、信息化的监管。主管信息化的副市长要求信息办要做大量的协调工作；单位党组要求信息办要做好服务，包括网络服务、安全服务和信息资源开发利用服务。
三、信息资源管理中心情况介绍
信息资源管理中心是按照数字城市的建设需求，在2000年刘淇同志任北京市市长时亲自批准成立的。2001年３月由编办正式批准成立，是全国第一个以信息资源管理中心命名的事业单位。
信息资源管理中心编制38人，属于政府事业编。现有42人，硕士占60%以上，博士8名，在北京市政府事业单位里是除了大学和研究所以外学历层次最高的。信息资源管理中心的要求是，硕士毕业生三年以内必须成为北京市信息化建设重大项目的负责人，担当不起责任的就淘汰，年终考核不合格的轮岗，轮岗半年不合格的下岗，这叫做“新单位，新的用人机制”，就是政府事业单位参照企业用人机制管理。
信息资源管理中心在北京有人才优势。国信办的部分专家，北大清华等大学的老师，工程院、科学院的一些院士等都是信息资源管理中心的常年顾问，针对北京信息化建设为我们出谋划策、提供咨询，对数字北京的建设做了很多贡献。
信息资源管理中心从2001年开始进行航拍，经过八年的建设，北京市的数字城市建设在空间地理建设方面已经奠定了很好的基础。
四、信息资源管理中心的职责定位：
第一，负责研究提出北京市信息资源开发利用的规划方案建议，并具体组织实施；
第二，负责北京市信息资源的共享交换和整合工作；
第三，负责拟定信息资源的管理规范和技术标准；
第四，集中管理本市的重要信息资源，为党政机关和社会提供信息咨询服务。
五、对信息资源管理的理解
信息资源管理首要的是进行信息资源管理的创新。信息资源管理中心看起来是个技术单位，实际上是北京市电子政务和信息资源管理处（行政部门）实施行政管理的一个支撑。在信息办，电子政务和信息资源管理处（行政公务员编制）只有4名同志，很多工作都由信息办和事业单位的同志共同研究完成，北京市出台的很多政策制度、管理规定、政策建议都是由信息资源管理中心和信息办一起到委办局进行政策调研，提出政策建议，最后变成政府文件。
首先，技术人员要转变观念，要变成管理方面的专家，配合政府机关多做信息资源管理创新方面的工作。进入信息化社会，对信息资源不进行有效管理，管理上不创新，工作就没有办法开展，信息资源管理中心首先是信息资源管理创新中心。
其次，政府现在推进信息化，各部门建立了大量的信息系统，但是这些信息系统都是以孤岛形式存在的，要将孤岛连在一起，就一定要在政府内部建立一个信息资源共享交换中心，要有一套软硬件技术架构、技术系统，把所有的系统从物理上连在一起，实现信息之间的共享和交换。所以，信息资源管理中心搭建了北京市信息资源交换共享平台。北京市现有70多个政府部门的信息系统都接在了这个平台上，从物理上形成了一个整体。
第三，信息资源是一个汪洋大海，政府掌握的信息资源分散在各级政府部门手里，这就需要利用信息资源目录管理方法把海量的信息组织起来，能够方便的加以利用。所以，信息资源管理中心又是信息资源的目录管理中心、服务中心。通过目录，就能够定位要查询信息资源在什么地方。
第四，四大基础数据库是一个基础共享的信息资源，北京市在做规划时，把人口库、法人库、空间地理库、
宏观经济库（文书档案数据库）这些共享程度最高的信息资源放在一起，提供普遍的服务，所以，信息资源管理中心一定是基础资源共享的管理中心。
第五，信息资源管理中心是空间信息应用技术服务中心。人类社会有时间、地点、人物三要素，其中地点信息的80%和空间地理相关，政府掌握的大量经济社会信息，都是在一定的空间框架下的。政府要做的很多决策，比如产业的布局、教育资源的布局、医疗卫生的布局、商业的布局等都跟空间地理相关。政府研究的空间地理，不是单纯的研究怎样获取空间地理的数据，而是研究政府海量的经济社会信息如何和空间地理有机结合，能够让各级领导、各级政府部门从空间地理上去看待、利用这些信息，使政府的决策更加科学、更加有效。所以，信息资源管理中心是研究空间地理信息和经济社会信息如何进行结合，如何加以利用。
六、信息资源管理中心主要业务
信息资源管理中心的主要业务大体上分七大类：
1、信息资源规划规则标准监管；
2、信息资源共享交换；
3、信息资源目录编制、注册与更新；
4、基础共享信息资源管理；
5、空间信息应用技术服务；
6、电子政务应用系统建设与支撑；
7、科研课题。
概括起来，信息资源管理中心主要是分三大块业务：
第一是研究北京市政府各个部门的信息资源如何实现共享、交换和整合。包括共享交换平台的建设、基础库的建设、展现层（北京市公务员门户和领导决策系统）的建设。主要是抓信息资源共享交换的技术架构设计、总体方案设计和整个体系的运维。
第二是研究空间地理信息，经济社会信息如何快速实现空间可视化，如何和空间地理进行有效地结合。
第三是研究信息资源本身，如何对信息资源进行业务梳理，如何进行目录的编制、注册，如何对信息资源进行全生命周期的管理，如何有效的对信息资源加以利用。
七、北京市信息资源开发利用规划建设成果
1、北京市电子政务总体技术框架模型，04年北京市正式颁布，比国家早两年；
２、北京市政务信息共享交换平台管理办法；
３、北京市区县电子政务建设若干意见；
４、北京市应急指挥系统平台建设指导意见；
５、北京市公务员门户管理办法；
６、北京市领导决策信息系统运行维护体系管理办法。
八、北京市电子政务总体框架
北京市电子政务总体框架有两个部分，一个是业务总体框架，另一个是技术总体框架。
业务总体技术框架就是说明信息化部门的工作内容，即研究信息化的机制体制，研究信息化的基础设施，研究信息资源，研究服务与应用系统，研究信息化服务的对象，研究信息化的标准化体系，研究政务的法律法规体系。
国家在电子政务总体框架里明确提出，信息化有三大基础设施。第一个是网络，第二个信息安全，第三个是目录体系和交换体系。目录体系和交换体系就像通讯业中的程控交换机，只有网路和终端而没有程控交换机是不
行的。政府的信息化也一样，搭建的很多业务系统都是孤岛，缺少一个像程控交换机这种职能定位的信息交换管理中枢，各个业务系统还是独立存在的，所有的系统产生的数据不能加以综合的利用。所以，国家在电子政务总体框架里第一次提出把目录体系和交换体系作为信息化的基础设施。现在北京率先完成了这个基础设施建设，虽然不叫目录体系和交换体系，但实际上是承载了目录体系和交换体系的，叫做共享交换平台。
共享交换平台提供了五种核心服务：
第一种是目录服务，负责基础信息资源和共享信息资源目录信息的统一的管理，为各部门提供资源的检索定位服务；
第二种是交换服务，负责信息交换工作的统一管理；
第三种是基础信息资源，就是将人口库，法人库，空间库等都统一在平台上，登录平台即可方便的获取信息；
第四种是认证授权服务，不同身份的公务员完成不同的行政业务、获取不同的信息，要靠授权系统来认证。
第五种是监管服务。
北京市搭建的政务信息资源共享交换体系有两级平台，支撑着市级政府、区县级政府和乡镇街道办三级政府部门。市级、区县级、乡镇街道办是跨层级的信息共享，各委办局是跨部门的信息共享，实现了矩阵式体系。
目录编制主要是抓规则与标准的建设。政府的三定职很简单，但是办事事项很多。根据办事事项有数据表单，数据表单有数据项，数据项最后录入到数据库，这样就把政府的三定职能和数据资源实现了对接，这个过程就叫做信息资源的业务梳理，也包括目录的梳理。北京市政府和北京航空航天大学合作，专门制作了一套用于目录梳理和业务梳理的软件工具。
北京市政府在目录管理方面分成三大目录：
一是部门的信息资源目录。有业务目录、数据资源目录、共享需求目录、信息公开目录、跨部门信息共享目录等。
二是四大基础数据库。包括自然人、法人、空间地理、宏观经济等。
三是主题数据库。围绕着多部门、跨部门使用的信息资源，如领导决策、公共突发事件应急指挥、跨部门综合执法、地下管线、流动人口、信用体系等，都是涉及到多个政府部门的主题应用信息资源目录。
九、北京市空间地理信息建设思路
北京市在空间地理建设方面建了六个基础数据库。其中，数字线化图数据库、遥感影像数据库和GPS定位数据库是基础测绘里涉及到的基础数据库。在空间地理建设时，过去的常规方法是从测绘部门拿基础数据，加工后导入数据库，再建立业务数据库，然后进行综合叠加显示。在国内，99％以上的GIS系统都采用一套空间地理数据系统支撑一项或者一个类型的业务应用的模式。建立空间库的成本非常昂贵，要保存海量的数据。如果北京市要建几百个信息系统，那么就要建几百个空间库，财政压力非常巨大。现在，由北京市政府统一建设空间基础数据库，各个委办局只做本单位的业务数据库，用接口方式从公共的空间基础数据库直接调用数据。这个统一建设的空间地理数据库，按照职能分工，分别由信息办、测绘院来做或委办局业务部门来做，整合后提供统一的服务，北京市就是按照这种思路来推进空间地理建设的。
十、存在的问题和解决办法
现在存在的问题是，各个委办局大量的业务信息很难快速实现空间可视化。例如，北京市中关村管委会要把中关村的13000家企业标在地图上，一家公司中标，要用十个月的时间耗资32万元才能完成。北京市工商行政管理局要把北京市138万户的企业和个体工商户全做在地图上，如果按照中关村管委会的方法，至少要做80年。北京市人口将近2000万，要把2000万人口标在地图上是没有办法做到的。2008年上半年北京市建委做北京市房屋普查，海淀区有90万个房屋产权人和购房信息，北京市建委想找一家公司把这90万个产权人买的房屋标在
地图上，没有一家公司能做到。也就是说，靠人工的方法是不可能把政府的海量信息标在地图上的。所以，北京信息资源管理中心就在研究如何用计算机来快速实现政府的海量信息在空间地理上的综合展示。地址数据库技术是信息资源整合的关键点，这不是技术问题，也不是战术问题，而是战略问题。
三大基础数据库只有两大编码，人口库由身份证号码来管理，法人库（企业）由组织机构代码来管理，唯独空间地理库没有管理码，等于是三大基础数据库有一个缺位。三大基础数据库应该有三大编码，把地址地理编码作为空间地理库的唯一识别代码，才能真正实现经济社会信息和空间地理相结合，这项工作北京市信息资源管理中心用了将近六年的时间完成了。
北京市从2001年开始每年航拍，政务图层实现了一年一更新。矢量数据和影像数据必须套合在一起使用，然而测绘部门的生产周期很长，北京市的一张影像图（包括远郊区县、山区）按照测绘管理条例要八年完成，但是八年前的图纸政府是无法用的，所以北京市政府就提出了一年一更新，再选取关键要素实现全北京市政务电子一张图，同时也是一级应急指挥图。
采用目前这种基础架构，就有了政务信息图层数据库、地址数据库、政务电子地图数据库的支撑。政务信息图层数据库实际上就是所有委办局的业务信息，比如说大学、小学、幼儿园、医院、社保所都可以做成不同的图层在空间上进行展现。目前，北京市已经做了33家委办局的837个政务信息图层，全部实现共享。
十一、数字北京建设总体技术框架
数字北京建设的总体技术框架（实施框架）包括：
1、信息资源是实现数字城市建设的关键；
2、委办局的业务数据是所有信息资源的源头；
3、人口、法人、领导决策、公务员、公文、法规、档案、宏观经济、政务公开等都是政府要搭建的普遍共享的基础数据库；
4、空间地理搭建的六个共享数据库；
5、应急指挥、城市运行、环境保护、智能交通、流动人口、食品药品、社会保障、公共卫生、土地房屋、中小企业、地下管线、社会信用等围绕跨部门应用的主题共享数据库，这些数据资源要通过信息资源目录管理的方式组织好、管理好、梳理好，然后用信息系统进行管理。
6、共享交换平台，也就是政务信息资源共享交换体系，就是目录服务、交换服务、技术性灾服、认证授权服务、监管服务和空间地理等接口调用的服务。当市级、区县级、乡镇村、社区等单位搭建信息系统时，一部分调用本地的业务部门数据，一部分调用公共的四大基础数据库数据，有主题应用时可以调用主题应用数据和其他委办局的共享数据。
这样，整个政府的信息系统就不再是一个个孤岛，而变成了一个有机的整体，北京市政府就是按照这个体系架构来推动数字北京城市建设的。