如何做好新时期的农村扶贫开发工作

如何做好新时期的农村扶贫开发工作中共十八大提出“要在十六大、十七大确立的全面建设小康社会目标的基础上努力实现新的要求”，其中包括:2020年城乡居民人均收入要比2010年翻一翻；农业现代化和社会主义新农村建设成效显著；基本公共服务均等化总体实现；扶贫对象大幅减少社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务；生态系统稳定性增强，人居环境明显改善；等等。

要实现全面建设小康社会的新要求，扶贫开发工作必须要有新的思路。

一、新时期我国扶贫开发工作面临的挑战(一) 绝对贫困尚未完全消除，相对贫困问题日益凸显近年来，由于经济发展的不平衡使得城乡间、地区间、群体间收入差距日益拉大，贫困地区收入增长速度大大落后于发达地区。

西部地区贫困人口占全国贫困人口的比重仍然在增加，随着市场体系的不断完善和产业结构的不断升级，相对发达地区的市场地位进一步稳定，留给贫困地区的市场空间日益缩小，贫困地区农民增收缓慢，相对贫困问题更为突出。

现阶段的扶贫工作不仅面临着解决和巩固特殊困难地区绝对贫困人口的温饱问题的巨大任务，也面临着让已基本解决生存和温饱问题的扶贫对象实现全面小康的最终目标。

(二 ) 扶贫成本提高，难度加大目前扶贫对象主要分布在一些特殊地区，如生态脆弱地区、边疆地区、革命老区等。

这些地区生态条件差，生存环境恶劣，交通、通讯、电力、能源等基础设施建设投资成本高，开发难度大；如果要从易地搬迁、劳务输出等方面入手解决脱贫问题，则需要巨大的资金投入。

(三 ) 扶贫标准的提高使得贫困人口数量剧增2011年中央扶贫工作会议确定了新的国家扶贫标准——农民人均纯收入2300元(2010年不变价)，标志着我国扶贫开发进入一个新阶段。

按照原标准，2010年我国贫困人口为2688万人，而根据新的标准则1.28亿。

扶贫标准的调整，拓展了扶贫对象，将绝对贫困人群和低收入人群都纳入到了扶贫开发的对象范围，也对扶贫任务提出了更高的要求，扶贫任务的重点要实现从稳定解决扶贫对象温饱问题向解决温饱和实现脱贫致富并举转变。

(四) 生态文明建设的地位更加突出党的十八大报告从优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设四个方面对生态文明建设作出了部署，强调要把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，生态文明建设战略地位空前提高。

关于经济发展和环境保护的关系，当一个国家经济发展水平较低的时候，环境污染的度较轻，但是随着人均收入的增加，环境污染由低趋高，环境恶化程度随经济的增长而加剧；当经济发展达到一定水平后，随着人均收入的进一步增加，环境污染又由高趋低，其环境污染的程度逐渐减缓，环境质量逐渐得到改善。

西方国家的发展历史与我国部分发达地区的发展过程就印证了这一假说。

我国一些贫困地区是国家重要的生态功能区，承担着水源涵养、生物多样性保护、风沙治理、水土保持等多种生态功能，在实现这些地区贫困人口脱贫的同时又保持和改善这些区域的生态环境，将是扶贫开发工作面临的新挑战。

二、新时期扶贫开发工作的着力点要完成新时期的扶贫任务，实现全面建设小康社会的新要求，必须按照党的十八大的战略部署，重点做好以下几方面的工作：(一) 着力构建财政综合扶贫政策体系我国农村扶贫开发已经由保生存向求发展转变，财政扶贫政策也在从解决农民温饱向推动农村经济社会多方面发展的综合扶贫转变。

应不断完善财政支持农村扶贫的政策措施，通过发挥财政政策的杠杆和引导作用，综合运用财政补贴、贴息、税收优惠等政策，吸引社会资源投入贫困地区。

应加大各级财政扶贫投入，逐步形成财政扶贫投入的稳定增长机制，在中央财政扶贫资金有所增长的基础上，确保地方各级政府财政扶贫投入与财政收入增长相匹配。

要实现性质相同、用途相近的财政扶贫资金的有效整合，并促进扶贫资金来源更加多元化，使社会资金投入逐年增长。

应着眼于贫困地区基础设施完善、发展能力提高的目标，明确财政扶贫资金投入重点，进一步优化财政扶贫资金的投入结构。

要通过完善扶贫资金分配机制、监管机制和绩效评价机制逐步形成规范的财政扶贫资金管理机制。

(二 ) 健全贫困地区基本公共服务均等化的保障机制近年来，国家不断推进基本公共服务均等化，落后地区的教育、医疗、文化、科技等公共服务得到了较快的发展，落后地区居民的养老保障、社会救助、就业培训等民生服务也得到公共财政的更多支持。

但贫困地区的基本公共服务欠账还很多，离完全达到基本公共服务均等化的目标还有很长的路要走。

现阶段，应以促进扶贫开发与农村低保制度的有效衔接为抓手，推进贫困地区基本公共服务均等化。

农村低保制度是输血式扶贫，关注的是人的生存权，但难以解决贫困人口的发展问题；开发式扶贫是造血式扶贫，更多地关注贫困人口的发展权。

要发挥二者的作用，必须在贫困人口识别、扶持政策的制订、信息管理等方面实现有效衔接。

要逐步完善农村养老保险制度和基本医疗保险制度，并在此基础上构建适度水平的农村社会福利制度，使贫困地区的农民享受到与其他地区同等的基本公共服务。

(三 ) 把扶贫开发工作与国家城镇化发展战略相结合贫困地区发展缓慢的重要原因之一是城市化率过低。

我国城乡差距是世界上城乡差距最大的国家之一，在如此大的城乡差距下，农村人口越多，城镇化率越低的地区，就必然是最为贫穷的地区。

党的十八大报告指出，城乡一体化发展是解决“三农”问题的根本途径；2012年12月召开的中央经济工作会议也强调，城镇化是扩大内需的最大潜力所在。

未来应重视城镇化的扶贫带动作用，通过促进城镇化减少贫困人口。

应在贫困地区选择适宜的地理位置，统筹规划，整合扶贫资源，使贫困人口小范围集聚，同时发展规模化的特色农产品种植与加工以及特色旅游业。

通过城镇化带动贫困人口角色转变、生活聚居地迁移，可以实现大量贫困人口走出不适宜生存和发展的区域，对于少量不愿转移的居民，则可以通过生态补偿资金、最低生活保障金和部分扶贫资金给予一定水平的生活保障。

(四) 把生态文明建设贯穿于扶贫开发工作之中我国大部分贫困人口生活在生态环境恶劣、水土流失和石漠化严重的地区，是生态与经济的双重贫困。

实施生态扶贫战略，应把生态环境建设与保护作为扶贫政策的中心，并依据生态文明建设的要求调整生态贫困地区的反贫困措施，通过发展生态经济实现贫困地区生态资源的有效利用，使贫困地区的经济发展与生态建设协调统一起来。

首先，要循序渐进地开展生态移民。

对于主体功能区规划中的限制开发区和禁止开发区内的贫困人口，应根据国家财力和贫困人口的实际情况，稳步推进生态移民扶贫，实现这些区域内人口的整体外迁。

对生活在这些区域内暂时不外迁的居民，也要按照“点状开发”的开发模式，促进人口向生产生活条件较好的中心城镇集中。

其次，要积极试点并推广生态补偿制度。

党的十八大提出了建立“体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”的目标。

应鼓励个别地区在这方面先行先试，为全面铺开生态补偿制度积累经验。

此外，要在贫困地区大力发展生态经济。

我国部分贫困地区自然环境条件较好，旅游资源丰富，应加大资金投入，引导这些区域发展生态农业、生态旅游业等有助于经济发展和生态建设相协调的产业。

三、优化扶贫开发工作的体制机制，保证扶贫政策的高效执行(一) 应探索扶贫开发的“多中心”治理模式我国的扶贫开发工作是由政府主导的，财政资金一直占主体地位。

资金来源渠道的单一性使得扶贫资金受限，一定程度上制约了扶贫开发工作的进度。

新的历史时期，应探索扶贫开发工作的多中心治理模式。

多中心治理是新公共管理理论的核心主张。

该理论认为，单中心治理模式即政府机构垄断公共产品供给，其优势是有利于实现规模效应，一定程度上能提高生产效率；其缺点是难以满足所有消费者的不同偏好，伴随着权力垄断容易产生腐败和寻租行为。

多中心治理作为一种与单中心治理不同的思维，意味着“由社会中多元的独立行动主体(个人、商业组织、公共组织、政府组织等) 基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式”。

扶贫开发的多中心治理，则是在发挥政府主导作用的同时，更广泛更深层次地引导贫困群体参与，同时吸引非政府组织、商业组织参与进来，形成政府、公民、企业、非政府组织共同参与的多元扶贫开发模式。

(二 ) 进一步理顺各级政府间的扶贫责任扶贫开发是一项系统工程，各级政府都有参与，涉及部门众多，需要有一套责任明晰、有效合作的体制机制，才能保证扶贫政策的高效执行。

应进一步理顺各级政府间的扶贫责任。

中央政府应强化在扶贫开发事务中的宏观调控能力，促进扶贫资源在不同区域的合理配置；省级政府应将辖区内贫困人口脱贫和缩小发展差距情况作为干部考核的重要内容，并将省级财政所安排的扶贫资金占可用财力的比重、贫困人口减少情况等作为财政扶贫资金分配的重要参考因素；应着力对扶贫资源的传递机制进行完善，进一步发挥基层政府更接近贫困群众、更了解贫困群体实际需求的优势，调动基层政府的积极性与主动性，逐步建立自下而上的项申报、审批工作程序，将扶贫资源的分配权力适当下移至地方尤其是基层政府。

(三) 积极推进贫困地区财税体制改革把深化财税体制改革与财政综合扶贫开发结合起来，积极推进贫困地区财税改革试点。

在贫困地区进行环境税和资源税改革试点，推广生态补偿制度，一方面利用税收杠杆减少人类生产生活对生态环境的破坏和对自然资源的过度开发，另一方面为生态脆弱区域的生态环境修复治理、贫困地区的基础设施建设拓展财源。

同时，可以考虑在贫困地区进行地方财税综合改革试点，加大地方财税改革的力度，提高贫困地区地方政府公共服务的保障能力。

严格控制生产者的行为是当务之急。

通过对设施农产品生产者的实地调查分析，为保障当前设施农产品的质量安全，必须采取相应的措施来控制生产者的生产行为。

一是政府应当加大安全技术、安全教育方面的培训，使生产者定期接受培训和学习，从而提高生产者的安全生产意识；二是通过报纸、媒体、广播电视等方式加大《农产品质量安全法》和无公害农产品认证、标识等宣传力度，使更多的生产者更多的了解、熟悉农产品质量安全相关法律法规，使生产者对认证有更深入的了解；三是大力宣传农药残留超标等不安全生产行为对消费者和生产者的危害性，端正生产者的安全生产态度；四是组织生产者在设施农业施肥、打农药等方面的培训学习，加强设施农业生产者的安全生产；五是地方政府设立专门的检测机构，对生产者进行检测技术培训，安全技术指导。

如果资源充足的情况下，对设施农业生产者配备相应的检测技术指导员和检测设备；六是加强对生产者的安全生产监督，引导生产者进行生产前、生产中、生产后的全程安全检测；七是对不安全生产的农户进行曝光、严厉惩罚，对制止的农户给予不公开的奖励等。