以农用地转为建设用地出租未办理审批手续的合同无效(最高检察院公布的参考性案例中确定的审判规则)

以农用地转为建设用地出租未办理审批手续的合同无效（最高检察院公布的参考性案例中确定的审判规则）

【审判规则】承租人与出租人签订租赁合同，向其租赁厂房、空地、办公楼，并约定出租人保证房屋及土地具有合法权利。该厂房系出租人租用农用地建设而成，农用地转为建设用地必须经过审批，出租人未办理任何审批手续。出租人建造的办公楼占地面积超过了建设用地许可证的要求，属于未按照规划许可证建造，土地和房屋均属违反法律强制性规定。故租赁合同无效，出租人应承担赔偿责任，但仍有权要求承租人支付租金。【关键词】民事土地租赁合同无效合同强制性规定农用地建设用地

审批手续建设工程许可证违章建筑赔偿租金【基本案情】绿色公司（重庆市绿色再生资源回收网络有限责任公司）向梁正玉、梁正兰租赁重庆市巴南区南泉街道虎啸村五社自建厂房两幢约2200平方米、两幢厂房间空地约1400平方米、办公楼一幢约400平方米。该厂房系梁正玉租用重庆市巴南区南泉镇虎啸村五社位于河坝处土地12.15亩建设成的，其未办理许可手续。双方于2009年7月17日签订了厂房出租协议。协议载明：租期为九年；厂房、空地及办公室年租金155 000元；梁正玉、梁正兰保证土地来源合法。协议签订后，绿色公司预支付梁正玉、梁正兰租金155 000

元。绿色公司入住后将原厂房大门改建为电动门又安装了其他设施。另查明：梁正玉、梁正兰分别于2008年3月27日、2009年9月27日取得建设用地许可证，批准修建建筑面积合计300平方米房屋，此后二人修建房屋总面积约400平方米。绿色公司提起诉讼，请求法院判令确认租赁协议无效，梁正玉、梁正兰支付赔偿金、建设费用、返还垫支的电力设施费用共计290 593元。梁正玉、梁正兰提起反诉，请求法院判令绿色公司支付自2010年9月起至2011年6月27日的房屋租金及占有使用费127 875元。【争议焦点】承租人与出租人订立租赁合同。出租人出租的厂房系其租用农用地建设而成，但未办理审批手续。出租人出租的办公楼占地面积超过了建设用地许可证的要求。该租赁合同是否有效，承租人是否需要支付租金。【审判结果】一审法院判决：一、原告绿色公司与被告梁正玉、梁正兰协议中除办公楼三百平方米外其他出租房屋的租赁协议无效；二、被告梁正玉、梁正兰赔偿原告绿色公司损失并返还垫支电力设施费用共

计117 108元；三、原告绿色公司支付被告梁正玉、梁正兰房屋租金及占有使用费127 875元；四、驳回原告绿色公司的其他诉讼请求。原告绿色公司与被告梁正玉、梁正兰均不服一审判决，提起上诉。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。上诉人绿色公司不服二审判决，向检察机关提出申诉。检察机关提出抗诉称：梁正玉、梁正兰与绿色公司

之间存在房屋租赁关系与土地租赁关系，出租的土地系农民集体所有的农业用地，未经法定程序批准，改做非农用建设，违反强制性规定，协议无效。再审法院裁定：驳回再审申请，维持原判。【审判规则评析】无效合同是指不符合法律规定的要件，不能产生法律效力的合同。《中华人民共和国合同法》规定了以下合同无效的情形：一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定。合同部分无效，不影响其他部分的效力，因无效合同取得的财产应返还，有过错的一方应承担赔偿责任。《中华人民共和国土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指农民集体所有的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地。为保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，农用地转为建设用地受到严格限制，必须办理农用地转用的审批手续，未办理审批手续改变农用地用途属于非法用地。由此可见，土地所有者以农用地出租的，不得用于非农业建设，如果转为建设用地而未办理审批手续，则土地租赁合同无效。如果出租人以未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房

屋出租的，租赁合同无效。房屋租赁合同无效的，出租人仍

有权要求承租人按照约定支付使用费。承租人与出租人订立租赁合同，租赁厂房、厂房间空地、办公楼一幢。其中，空地系农用地，用于建设厂房属于转为非农业建设，应当办理审批手续，出租人未办理相关手续违反法律强制性规定，故合同无效。但承租人仍应支付使用费用和租金。按照合同约定，出租人未能保证房屋和土地具有合法权利，应承担赔偿责任。【适用法律】《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条本解释所称城镇房屋，是指城市、镇规划区内的房屋。乡、村庄规划区内的房屋租赁合同纠纷案件，可以参照本解释处理。但法律另有规定的，适用其规定。当事人依照国家福利政策租赁公有住房、廉租住房、经济适用住房产生的纠纷案件，不适用本解释。第二条出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人

订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。第五条房屋租赁合同无效，当事人请求参照合同约定的租金标准支付房屋占有使用费的，人民法院一般应予支持。当事人请求赔偿因合同无效受到的损失，人民法院依照合同法的有关规定和本司法解释第九条、第十三条、第十四条的规定处理。第十三条承租人未经出租人同意装饰装修或者扩建发生的费用，由承租人负担。出租人请求承租人恢复原状或者赔偿损失的，人民法院应予支持。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足

担不利后果。【法律文书】民事起诉状民事答辩状民事上诉状民事上诉答辩状民事申诉状律师代理意见书民事一审判决书民事二审判决书民事再审判决书【效力与冲突规避】参考性案例有效参考适用重庆市绿色再生资源回收网络有限责任公司诉梁正玉、梁正兰土地租赁合同纠纷案【案例信息】【中法码】房地产法·房地产交易制度·房地产租赁·租赁合同·合同效力·违反法律规定(R0701*******) 【案号】(2013)渝高法民提字第00153号【案由】土地租赁合同纠纷【判决日期】2013年

05月13日【权威公布】被最高人民检察院民事行政检察厅《民事行政检察精品案例选》第十九集收录【检索码】B0304+97+1CQ++++0613C 【审理法院】重庆市高级人民法院【审级程序】提审程序【抗诉机关】重庆市人民检察院【被申诉人】梁正玉梁正兰（原审被告、反诉原告，二审上诉人）【裁判文书原文】(如使用请核对裁判文书原件内容) 《民事裁定书》抗诉机关：重庆市人民检察院。受诉法院：重庆市高级人民法院。申诉人（原审原告、反诉被告，二审上诉人）：重庆市绿色再生资源回收网络有限责任公司。法定代表人：江义勇，董事长。被申诉人（原审被告、反诉原告，二审上诉人）：梁正玉。被申诉人（原审被告、反诉原告，二审上诉人）：梁正兰。2009年7月17日，重庆市绿色再生资源回收网络有限责任公司（以下简称绿色公司）与梁正玉、梁正兰签订厂房出租协议，主要约定：绿色公司租赁梁正玉、梁正兰在重庆市巴南区南泉街道虎啸村五社自建厂房两幢约2200平方米、两幢厂房间空地约1400平方米、办公楼一幢约400平方米；租期九年即自2009年9月1日至2017年8月31日止；厂房、空地及办公室年租金155 000元；梁正玉、梁正兰保证对出租房屋及土地具有合法的权利，如因梁正玉、梁正兰原因导致本协议无效，给绿色公司造成的一切损失，由梁正玉、梁正兰负责赔偿等。协议签订后，绿色公司预付梁正玉、梁正兰2009年9月1日

至2010年8月31日期间的房屋租金155 000元，并入住使用租赁厂房、办公楼等。绿色公司在使用期间，自行出资重新修建厂值班室，将原厂房大门改建为电动门，在厂房外修建水池，安装电力设施等。另查明，2003年9月26日，梁正玉租用原重庆市巴南区南泉镇虎啸村五社位于河坝处土

地12.15亩，梁正玉、梁正兰共同出资在此处修建约2200平方米厂房两幢，至今未办理建设规划相关手续。2008年3月27日、2009年9月27日，梁正玉、梁正兰分别办理巴南区（泉）2008字第249号、0014244号非农业建设用地许可证，相继办理渝规（村）建证（2008）字第0073号、渝规（村）建证（2010）字第0037号乡村建设规划许可证，批准修建建筑面积合计300平方米房屋。此后，梁正玉、梁正兰又共同出资修建一楼一底房屋一幢，总建筑面积约400平方米。2010年12月30日，绿色公司起诉至重庆市巴南区人民法院，要求认定与梁正玉、梁正兰签订的租赁协议无效，并由梁正玉、梁正兰支付赔偿金155 000元、建设费用107 700元，返还垫支的电力设施费用27 893元，合计290 593元。梁正玉、梁正兰提起反诉，要求绿色公司支付自2010年9月起至2011年6月27日的房屋租金及占有使用费127 875元。[原审裁判]2011年9月5日，重庆市巴南区人民法院作出（2011）巴民初字第614号民事判决，认为本案所涉租赁房屋中300平方米办公楼已取得乡村建设规划许可证，系经合法批准建

造的房屋，而2200平方米的厂房及100平方米的办公楼至今未取得合法报建手续，属违法建筑。当事人双方签订的厂房出租协议中基于违法建筑部分租赁合同无效，不受法律保护。当事人双方签订厂房出租协议中仅涉及违法建筑部分无效，鉴于双方当事人已约定合同无效产生损害赔偿责任由梁正玉、梁正兰承担，梁正玉、梁正兰应承担厂房出租协议因部分无效造成损失的全部责任，应赔偿绿色公司损失89 125元（厂房2200平方米＋办公楼100平方米）×[155 000元÷（厂房2200平方米＋办公楼400平方米＋空地1400平方米）]。因绿色公司未提供梁正玉、梁正兰同意其在厂房外修建水池、改建厂大门等相关证据，对其诉请梁正玉、梁正兰承担建设费用107 700元，不予支持。绿色公司经梁正玉、梁正兰同意申请安装电力设施垫支费用27 893元，梁正玉、梁正兰应当返还。双方当事人签订的厂房出租协议部分无效，不等于绿色公司可无偿使用承租房屋，即绿色公司应按约定的租金标准支付2010年9月1日起至2011年6月27日期间房屋占有使用费和租金127 875元。遂依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十六条、第五十八条，最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条、第二条、第五条、第十三条，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：一、绿色公司与梁正玉、梁正兰于2009

年7月17日签订的厂房出租协议中除办公楼300平方米外其他出租房屋的租赁协议无效；二、梁正玉、梁正兰赔偿绿色公司损失89 125元，返还垫支电力设施费用27 983元，共计117 108元；三、绿色公司支付梁正玉、梁正兰房屋租金及占有使用费127 875元；四、驳回绿色公司的其他诉讼请求。绿色公司与梁正玉、梁正兰均不服一审判决，向重庆市第五中级人民法院提起上诉。重庆市第五中级人民法院于2011年12月15日作出（2011）渝五中法民终字第05866号民事判决。判决认为，关于合同效力问题，本案所涉租赁房屋2200平方米的厂房及100平方米的办公楼未取得合法报建手续，属违法建筑。双方签订的厂房出租协议中基于违法建筑部分租赁合同无效。双方已就合同无效的损害赔偿责任进行约定，该约定并不违反法律规定，应为有效，梁正玉、梁正兰应承担厂房出租协议因部分无效造成损失的全部责任。关于厂房空地的租赁合同是否有效问题，因厂房空地虽纳入租赁面积，但其并非违法建筑，相关法律规定并未对此予以禁止。因此，一审法院未将厂房空地列入合同无效部分并无不当。绿色公司安装电力设施经过梁正玉、梁正兰同意，绿色公司安装电力设施垫支费用27 893元，梁正玉、梁正兰应当返还。绿色公司于2011年6月才将租赁物交付梁正玉、梁正兰，此前该租赁物均为绿色公司所掌控，绿色公司关于其未使用租赁物因而不应支付该期间房屋占有使用费和租

金的理由，不能成立，不予采纳。绿色公司虽进行部分建设投入，但未提供梁正玉、梁正兰同意的相关证据，绿色公司要求梁正玉、梁正兰承担相应投入损失无法律依据，对其该项上诉理由不予支持。遂判决：驳回上诉，维持原判。[抗诉理由]绿色公司不服二审判决，向检察机关提出申诉。2012年12月5日，重庆市人民检察院以渝检民抗（2012）158号民事抗诉书向重庆市高级人民法院提出抗诉。理由如下：原二审判决认定关于“空地”的租赁合同有效系适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”本案中，绿色公司与梁正玉、梁正兰签订的厂房出租协议中约定：“梁正玉、梁正兰将自建厂房两幢（约2200平方米），两幢厂房间空地（约1400平方米），办公室一幢（约400平方米）出租给绿色公司；上述厂房、空地及办公室年租金为每年155 000元。”依据该出租协议内容看，共涉及两个法律关系，即出租厂房、办公室系房屋租赁合同关系，出租空地则属于土地租赁合同关系。原审判决仅以房屋租赁合同关系，来认定上述厂房租赁协议中关于空置土地的租赁合同效力显属不当。依据检察机

关依法调取的梁正玉与彭组华等农户签订的土地租用协议、梁正玉与巴南区南泉镇虎啸村五社签订的土地使用协议书

以及巴南区南泉街道虎啸村村民委员会的证明等证据看，足以认定上述出租协议中出租的空地系农民集体所有的农业

用地，该空地未经法定审批程序，不得用于非农业建设。但梁正玉却将该空地（农业用地）用水泥硬化后，与厂房、办公楼等一并出租给绿色公司用于非农业建设，该租赁行为已改变了原农用地的土地用途，违反了上述法律强制性规定，应认定为无效。原审判决以“厂房空地虽纳入租赁面积，但其并非违法建筑，相关法律规定并未对此予以禁止”为由，认定对空地的租赁合同有效，系适用法律错误，应当予以纠正。[再审结果]重庆市高级人民法院受理本案后，决定提审本案。2013年5月13日，重庆市高级人民法院作出（2013）渝高法民提字第00153号民事判决，认为《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”该规定属于强制性规范，涉案租赁合同中涉及空地1400平方米属于农用地转用于非农建设，因未办理相应的审批手续，违反了法律的强制性规定。故租赁合同中关于空地部分的租赁条款无效。原二审以“厂房空地并非违法建筑，相关法律规定并未对此予以禁止”为由，而认为空地租赁条款有效是错误的，对此应予以指出。但因原一审判决主文中的无效部分包含了空地1400

平方米的租赁条款，故对原审判决不需改判。