审计决定行政救济方式研究

审计决定行政救济方式研究
摘要：修订后的审计法对审计决定行政救济进行了原则规定，但适用中一些具体问题有待明确。

本文拟结合审计工作实际，对审计决定行政救济方式进行探析，研究解决对策。

关键词：审计行政救济方式
审计法第四十八条对被审计单位不服审计机关作出的审计决定规定了两种救济途径，即不服有关财务收支的审计决定的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

不服有关财政收支的审计决定的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。

因此，划分政府裁决与行政复议和行政诉讼的界限实质上就落脚为划分审计的性质是财务收支还是财政收支。

上述两种救济途径涉及三种救济方式，分别为：行政复议、行政诉讼、政府裁决。

行政复议是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出复议决定的行政行为；
行政诉讼是公民、法人或其它组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权
益，依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并作出裁决的活动，行政诉讼实行“不告不理”的原则，限于“具体行政行为”；
政府裁决是政府机关或法定授权的组织，对行政机关内部的行政纠纷（争议）进行审查并作出裁决的具体行政行为，具有依申请性和准司法性。

从法理含义解析，财政收支是以政府为主体的收支活动，是政府以税收、国有资产收益等形式集中一部分国民生产总值或国民收入来满足社会公共需要的收支活动，一般适用于国家机关、军队和与本级人民政府财政部门直接发生缴款、拨款关系的社会团体、政党组织和作为一级预算单位的事业单位、企业。

财务收支是部门、企业、单位中有关财产管理或经营以及现金的出纳、保管、计算等事务，一般适用于与财政部门无直接缴款、拨款关系的自收自支事业单位、金融机构、企业等单位。

根据审计法第二条，审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支进行审计，对国有的金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计。

审计法第十六条、第十七条对财政收支审计进行了呼应性的细化，“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行和决算以及其他财政收支情况进行审计”，“审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计”。

从上述规定可形成这样的认识：财政收支审计的对象主要是国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门以及与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的军队、政党组织、社会团体、事业单位和企业。

除此之外的国有的金融机构和企业事业组织一般为财务收支。

但实际工作中，财政收支和财务收支不是截然分开、泾渭分明的，两者有可能会出现交叉、重叠，如有的企事业单位、其他组织也有专项的财政收支：财政拨付事业单位、国有企业的技术改造资金；
国家为扶植或鼓励农业产业的发展，拨付民营农业企业的产业化项目资金和财政贴息贷款；为多渠道筹集建设资金，在某些大型工程项目建设中可能会出现多个投资主体，除财政资金，还存在企业筹资、社会出资、民间投资、外资等。

再如，参公管理的事业单位，由财政全额拨款，其资金来源、使用、管理等同于行政单位，但审计法第十九条将“国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织”全部归入“财务收支”；
我们一般习惯将社会保障基金划归“财政收支”范畴，但审计法第二十三条将政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金归入“财务收支”；
再看“国际组织和外国政府援助、贷款”，这些援助、贷款是以中央政府、地方政府为借款人，承担还本、付息的最终责任，工作实际中，我们一般也是将其视为“财政收支”，但审计法第二十四条将其归入“财务收支”。

像以上类似情形还很多。

那么，在财政收支、财务收支界限不明确，或既有财政收支又有财务收支的情况下，该如何确定审计决定的救济方式？笔者认为，除综合考虑单位性质、审计法规定的不同审计事项、占主体地位的资金性质外，还应结合具体的审计项目进行判断。

在此，笔者着重想表达的是，还应从所要实现的法的价值角度，从所追求的行政目标出发，通过完善立法，构建符合我国实际的审计决定救济方式。

行政复议与行政诉讼法律规定相对成熟、完善，程序设置规范，且经过较长时间的实践，接受了较多具体案件的检验，特别是行政复议法实施条例出台，对复议工作中遇到的一些具体问题进行了明确、细化和完善，强化了操作性。

但政府裁决的相关规定较少，操作程序不明确，也无具体的时效规定，仅在宪法第八十九条和第一百零八条中原则性规定：国务院统
一领导各部、各委员会和全国地方各级国家行政机关的工作，可以改变或者撤销各部、各委员会和地方各级国家行政机关发布的不适当的决定。

县级以上地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。

即同一政府的所属其他工作部门或下级人民政府不同意审计机关的决定，都可作为政府内部事务最终由政府裁决得以解决。

但无论是其他工作部门或下级人民政府均与审计机关“同级”，有些其他工作部门或下级人民政府的行为实际体现了本级政府的意志，实质上是本级政府的行为，再由本级政府裁决审计决定其公正性难免让人质疑，审计的独立性、权威性自然难以保障。

综上所述，审计行政救济中，行政复议与行政诉讼更有利于体现和保障公平正义，这也是法的基本价值的要求。

但行政复议与行政诉讼也有其弊端，救济成本相对高昂，如程序化增加了时间成本，重证据增加了取证成本，专业性增加了应诉成本（律师费、代理费、咨询费等）。

随着生活节奏的加快，时间、效率意识的增强，经济、高效、快捷同样是审计追寻的行政目标，政府裁决恰恰符合这样的目标要求。

“两利相衡取其重，两害相权取其轻”，在利弊共存的情况下，应选择行政权益更大而行政成本相对较小者。

笔者认为，在财政收支、财务收支界限不明确或财政收支与财务收支交叉、混同的情况下，现阶段宜将其视作“财政收支”，即可采用政府裁决的方式解决审计行政争议，理由如下：
一是采取政府裁决符合我国行政管理体制和运作规则，也符合我国“行政型审计”的特点，规避了“官告官”的尴尬局面。

二是选择政府裁决意味着取向“效率优先于公平”，这更符合我国现实和现状。

从经济发展阶段看，我国目前处于经济转型期、成长期、快速发展期，在体制、机制不健全、不完善，统一、开放的市场机制尚未成型，公平竞争的市场规则有待构建，诚信、健康、良性的经济环境还在培育过程中，在经济发展还未完全达到规范、有序的背景下，追求审计行政争议解决的“效率”更符合“初级阶段”的国情，同时也避免了审计缠于“复议”、“诉讼”，能有更多的时间、力量查错纠弊，规范经济运行，服务宏观决策，为经济发展保驾护航。

三是从我国现行审计程序的制度设计看，“效率”优先其实并未完全牺牲公平正义，审计内部业务流程可基本保证公平。

首先，审计机关在出具正式审计结果文书前，要与被审计单位交换意见，被审计单位要向审计机关反馈书面意见，在双方有分歧时，审计机关要重新核查或与被审计单位沟通、向其解释定性处理的原因、依据，一般情况下，通过上述程序双方会取得一致意见；
其次，审计机关严格执行“三级复核制”，审计证据、审计工作底稿直至审计结果文书经过层层把关、复核，多数审计项目还要经过项目审理会对其事实、定性、评价、处理处罚、审计程序等进行审核；
再次，独立性是审计的本质特征，而经济上的独立是基础。

审计执法与其他执法部门的不同之处在于，审计机关严格执行审计纪律“八不准”，是为数不多的割断了与行政相对人经济联系的部门。

经济上的独立有利于保障其精神上的独立，极大地消除或减少了外部的干扰和控制，促使审计人员按照经济事项本身的是非曲直进行校量，并在此基础上做出判断发表意见，从而实现审计结果的客观公正，达到维护社会公平正义的执法目标。

但现阶段急需解决的一个问题是，尽快完善立法，出台政府裁决的具体操作程序，明确政府裁决的管辖、申请、答辩、审理等，以切实体现和保障政府裁决的效果、“效率”。

公平、正义是法律永恒的价值追求，也是行政执法的最高目标，而程序正义是实体公正的坚强保证，行政复议、行政诉讼在程序设计和操作规范上远优于政府裁决，所以从长远看，这也将是审计行为行政救济的终极取向。

（作者单位：重庆市审计局法制处联系地址：重庆市渝北区龙溪街道金山路8号（401147））
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