公共行政改革与行政法学范式的转变
西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章 公共管理理论与实践讲解
西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章公共管理理论与实践的发展第二章公共管理理论与实践的发展一、公共管理的管理学思想渊源二、公共管理的经济学思想渊源三、公共管理学的两个发展阶段四、各国的新公共管理实践五、对新公共管理的评析公共管理学的产生和发展，除了时代条件和学科发展内在规律的作用外，还有着深刻的理论思想渊源，而各国公共管理的实践，更使公共管理学展现出异彩纷呈的局面。
本章将以探究公共管理学的理论渊源为开端，继而分析公共管理的学科发展历程、新公共管理思潮及其在各国的实践。
第一节公共管理学的理论渊源兼收并蓄、积极从其他学科吸收理论思想养分，是公共管理学一个十分突出的特点。
行政学、政治学对公共管理学的传统影响自不待言，社会学、心理学的影响也不容忽视，但最值得注意的是管理学和经济学的理论思想影响。
可以说，正是企业管理学和当代经济学理论的“嵌入”，才使公共管理学有可能从公共行政学中脱颖而出。
因此，本节重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。
一、管理理论1．古典学派理论2．行为学派理论3．决策学派理论4．系统学派理论5．新管理主义理论第一，企业再造理论第二，虚拟企业第三，学习型组织二、当代经济学理论1．公共选择理论2．政府失败论第一，公共决策失效。
第二，政府工作机构的低效率。
3．代理理论和交易费用理论（1）代理理论（2）交易费用理论第二节公共管理学科的发展历程公共管理的有关实践和具体研究都有很长的历史。
但是，作为一门独立学科，它的历史并不长。
1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。
以1887年伍德罗威尔逊的《行政学研究》一文的发表为标志，公共管理研究进入学科前期——行政学阶段。
从那时候算起，公共管理学至今也只有100多年的历史。
对于这段历史，有关学者从不同的视角、运用不同的方法进行了划分和描述。
一部分学者从理论视角人手对公共管理学作了划分。
我国的行政体制改革文献综述
我国行政体制改革文献综述作者：刘亚飞0990202035一、行政体制改革的定义行政体制改革是国家行政机关为适应内部条件和外部环境变化，提高行政效率,对其组成、体制、权限、活动方式等方面调整和优化的过程.（摘自《“路径依赖”与“范式转换”——从制度变迁视阈看当代中国行政体制改革》作者：方堃、杨毅2006年9月）二、我国行政体制改革的历史1、1949年新中国成立后，我国进行了七次行政体制改革。
按照经济体制改革逻辑，当代中国行政体制改革路径大致可以划分为调试、转型和创新三个阶段。
调试阶段为1952年、1958年和1960年三次.转型阶段为1982年、1988年和1993年三次。
创新阶段是1998年开始的最大一次改革,被称为“第七次革命”。
（摘自《“路径依赖”与“范式转换”——从制度变迁视阈看当代中国行政体制改革》作者：方堃、杨毅2006年9月）2、从建国到现在, 已经过去了的机构改革有六次，加上现在正在进行的一共七次.第七次政府机构改革从1998 年开始, 舆论称之为“第七次革命"。
总起来看, 以前的六次行政机构改革尽管力度各不相同，裁员、缩编和机构撤并情况不大一样, 但是它们却有一个共同特点，即那些改革不是旨在通过精简机构和裁减人员来达到调整行政机构整体功能和职能的过程，而仅仅停留在对机构和人员数量的简单减少上, 人们称之为“机械式”改革。
因为没有改革政府运行机制和职能, 因而就不可避免地导致“精简———膨胀———再精简———再膨胀”和“越精简越膨胀”的逆向恶性循环现象。
（摘自《“第七次革命"：政府机构改革进展态势及问题》作者:张湛彬2000年7月）三、我国行政体制改革的内容1、第一，目标明确。
改革瞄准为“建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义经济体制的有中国特色的行政管理体制”.第二，重点突出.强调把政府职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面.第三,程序规范.融入依法治国理念,制定了《国务院机构改革方案》和《关于地方机构改革的意见》等法律文件。
传统公共行政范式与民主行政范式的比较分析
传统公共行政范式与民主行政范式的比较分析作者：刘峥来源：《管理观察》2010年第12期摘要:本文从价值取向、制度建构、组织模式三个方面对传统公共行政范式与民主行政范式进行比较分析,分析发现民主制行政理论的多中心体制在很大程度上克服了传统公共行政单一权力的弊端。
关键词:传统公共行政民主行政单一权力多中心体制文森特·奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》一书中指出,从官僚制行政走向民主制行政意味着公共行政领域“哥白尼式”革命。
作为民主制行政理论产生的标志性人物,奥斯特罗姆坚持认为民主行政范式会替代传统的公共行政范式。
托马斯·库恩在《科学与革命》一书中指出,“一个科学的范式就是一套关于现实的假设,这套假设比其他的假设能更好地说明当今的世界”。
库恩认为,之所以会发生范式转换,是因为已有的范式不能说明与解释新出现的事实与社会现象,这直接导致了反常和危机的出现,使新范式的产生成为必然。
那么,民主行政范式较之传统行政范式更能说明与解释新出现事实和社会现象吗?传统公共行政范式与民主行政范式之间到底存在多少差异?这些差异中,民主行政范式替代传统公共行政范式的合理性体现在哪些方面?这是我们需要思考的问题。
一、价值取向的比较分析(一)传统公共行政的价值取向传统公共行政的内涵与价值取向在传统公共行政中,组织功能与效率的发挥是管理工作的中心问题,而官僚组织的优势是克服管理过程中的感情因素,抛弃人治因素,抛弃经验管理。
在韦伯模式里,官僚制是“效率、理性、秩序和专业化”的化身,“官僚制意味着理性和效率”。
(二)民主行政的价值取向民主行政的价值取向在公共行政中主要是实现真正意义上的人民主权公民的平等和自由。
奥斯特罗姆作为民主制行政坚定的支持者,深刻认识到政行二分的缺陷。
认为民主国家不仅仅只是建立在民主的原则之上,还应该实施民主的管理,官僚制组织中应该注入民主哲学”。
他提出“公益物品和服务依靠为各种组别的决策制订者所做出的决策,每个集体企业在政治上的可行性依靠的是所有各个决策机构持续地做出有益的决策。
转变中的公共行政范式——从官僚制行政走向民主制行政
性 呢？对此韦伯在 《 经济与社会》一书中给出了详尽的回答 。概括地说 ，西方资本主义国家步人 工业社会以后 ，商品经济得到迅速发展 ，社会事务 日 趋复杂 ， 行政管理任务在数量上和质量上空
前扩张，而且随着民族国家的产生、发展及相互间竞争 的加剧 ，其内部管理任务变得更加繁重复 杂 ，对统一行政管理的要求也更为迫切 ，这一切都在呼唤着一种新 的高效率的持续性 的权力统一 的行政管理体制的出现。而具有极大技术优越性 的管理权力集中的高效稳定规范的官僚制行政体 制此时应运而生 ，与工业社会可谓是情趣相投 ，且在以后相当长的时期内都是彼此携手而进的。
天水行政 学院学报
２ １ 年第 ２ （ 第 ６ 期） ００ 期 总 ２
转变中的公共行政范式
从 官僚制行政走 向民主制行政
李代 南
（ 福建师范大学公共管理学院 ，福建 福州 ３００ ） ５０ ７ ［ 摘要］官僚制行政 不可避免地 面临着 自身组织、权 力和人 的异化和社会变迁下的诸 多困境 。 在此 背景 下 ，民主制行 政从 被历 史遗 忘 的 角落里 重新被 人发 掘 并成 为一 种新 的替 代性 的公 共行 政
性 的 、多样 性 的需求 做 出 回应 。这 与后 工业社 会 的 人 本化 要求 是相 悖 的 。 （） 官僚制 行政 的封 闭性 、 ３ 僵 化 、保守 与后 工业 社会 的开 放性 、动 态性 、创新 性 的 矛盾 。官 僚 制 行 政 具 有 较 强 的封 闭性 和保 密 性 ，而且过 于循 规蹈 矩 、照章 办事 以至 于僵化 ，同 时保 守 和抵 制革 新 ，这 些 在 变 化迅 速 、信 息 丰 富 、 知 识密 集 、呼 吁创新 的 时代是 无法适 应 的 。
应该 说 ，韦 伯在高 度推 崇 官僚 制行政 的同时 已
从公共行政学、政策科学到(新)公共管理学
（3）公共行政学致力于行政管理的一般或普遍 原则的探索。公共行政学者们大都相信，在行政管 理领域，存在着一整套与其他科学相类似的普遍原 理或一般原则，行政学的任务就是发现它们。
这一时期的公共行政学者们一方面由于要使行 政管理的研究领域成为一门独立的科学，一方面由 于受科学管理学派追求管理的一般原理的示范性影 响，所以大都热衷于一般行政管理原理的研究。
（4）公共行政学强调以效率原则作为最高标 准。这一时期的行政学者认为，通过对行政现象 的研究，可以推出行政管理的几种原则，如统一 指挥、协调控制、功能部门化等，这些原则既概 括了行政学的理论成就，又为有效的行政管理提 供种种准则，而其中最重要的就是效率标准，即 以最小的投入获得最大的效果，所有的管理原则 都可以概括为“效率标准”。
4．传统公共行政学的局限性
以上信念构成了公共行政学的基本“范式”或“研 究纲领”，它既反映了早期公共行政学研究的理论成就， 又充分显示了其缺陷或局限性。
——它采取一种形式主义的或静态的研究方法，只 注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了 对非正式组织和行政管理过程的研究；
——它将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对 管理过程的影响；
科学管理运动的另一 代表人物、法国的法约尔 （M.Fayal）在《工业管理与一般管理》（1916）一书 中：
——确定了工业企业的六大类活动（技术活动、商 业活动、财政活动、安全活动、 会计活动和行政活动）；
——认为行政管理活动包含了五种职能（计划、组 织、指挥、 协调和控制）；
——提出了行政管理的十四条原则（劳动分工，权 力和职责，纪律，命令统一，个人利益服从整体利益， 报酬，集权，权力线，秩序，公平，人员任期稳定，首 创精神和集体精神等）。
“路径依赖”与“范式转换”——从制度变迁视阈看当代中国行政制度改革
１５ １５ １ ６ ： １艘 １ ６ ９ ２ ９ ８ ９ ０矗 ９ ９８．１９ ９ ３年
行政制度改革重点
机 构辅简
职能转变
革 路 径 大致 可 以 划分 为调 试 、转 型 和 创 新 三个 阶段 的政府行政管理 体系 ， 完善国家公务 员制度 ， 建立高 （ 见表 １ ： ）
素质的 专业化行政管理 干部队伍 ， 逐步建立适应社会 ｉ 阶段 是 １７ 周试 ９ ８年 以前 的 １５ ９ ２年 、９ ８年 和 主义经济体制 的有 中国特色的行政管理体制”第二 ， １５ 。
限、 活动方式等方 面渊整 和优化 的过程 。 当代 中国历
转变职能为核心进行 了改革。 转型阶段 的改 革虽然以 但市场 尚未发 育成熟 ， 没有处 当代中国行政制度改革的回眸 ： 转变政府职能为重点 ， 理好精 简机构与转变职能 的关 系 ，机构实 际并未减 艰难探索 少， 相反 ， 随着经济规模扩大 ， 机构数量不断攀升 。
ｌ６ 年三次。 ９０ 这一阶段改革背景是高度集中的汁划经 重点 突 出 。 渊 把政 府 职 能转 变 到宏 观 调 控 、 会管 强 社 济体制 ， 机构精简是改革重点。９９年政务院原有 ３ 理 和公 共 服务方 面 。 三 ， 序 规范 。 入 依 法 治 国理 １４ ５ 第 程 融 个部 门，９ ６ １５ 年随着管理 范围扩大 ，机构增加到 ８ 念 ， １ 制定 了《 国务院机构改革方案》 关 于地 方机构 和《
一
、
创 阶段 是 １９ ９ ８年 开 始 的 最 大 规 模 一 次改 革 ， １４ 年新 中国成立后 ， ９９ 我国进行 了七次行政制度 被称为“ 第七次革命 ”其创新之处在于 ： 。 第一 ， 标 明 目
改革。 按照经济制度改革 逻辑 ， 当代中国行政 制度改 确。 改革 瞄准为“ 建立 办事高效 、 运转 协调 、 行为规范
公共行政学研究的范式变迁【论文】
公共行政学研究的范式变迁摘要：范式变迁的判断标准有两个:一是基本理论的重建, 二是方法与应用的改变, 其中, 前者更为主要。
国内外学者关于公共行政学范式变迁的观点分歧较大, 既是因为他们对范式及范式变迁标准的理解不同, 也源于公共行政学本身的复杂性。
根据范式变迁的标准, 公共行政学研究有三种基本的范式, 即传统公共行政、新公共管理和公共治理。
对公共行政学范式变迁的研究对于更好地理解公共行政学的历史发展乃至政府管理实践大有裨益。
Abstract：There are two criteria for paradigm change:the first one is the reconstruction of basic theory, and the second one is the change of method and application of the paradigm, in which the former is more important.Scholars of public administration at home and abroad have different viewpoints about the paradigm change of public administration not only because of their different understanding of paradigm and the standards of paradigm change, but also because of the complexity of public administration itself.According to the standards of paradigm change, there are three basic research paradigms of the public administration:traditional publicadministration, new public management and public governance.Research of the paradigm change of public administration is benefit for the better understanding of the history of public administration as well as the practices of government.Keyword：paradigm; traditional public administration; new public management; public governance;自从1887年威尔逊发表《行政学研究》以来, 公共行政学已经走过了100多年的发展历程。
公共行政的发展历程
公共行政的发展历程——从传统公共行政到新公共管理一、国内关于行政学演进的划分方法自威尔逊提出建立行政学的主张之后，行政学经历了若干发展阶段，迄今为止，已经形成为一门日渐成熟的学科。
关于行政学的发展阶段，国内外的行政学者认识不近相同，因而他们的划分方法也有所差异。
归纳起来，大致有以下几种划分方法：1.西方一般管理（经济管理和企业管理）思想的演变美国著名管理学家雷恩把管理思想史的演变分为三个时代：（1）科学管理时代（19世纪末——20世纪初），（2）社会人时代（20世纪20年代开始），（3）当前时代（第二次世界大战以后）。
2.国内学者对行政学的划分法2.1二阶段划分法。
王沪宁把行政学的演变分为二个时代：二次世界大战前的前期阶段（科学管理阶段），二次世界大战后的后期阶段（行为科学阶段）。
（《行政生态分析》）。
第二次世界大战之后，行政发展和行政改革已经成为一种席卷全球的历史潮流。
2.2三阶段划分法。
台湾学者张润书把行政学的演变分为三个时代：（1）传统理论时期（X理论时期，1900-1930，1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，1932霍桑实验第二回合结束），（2）行为科学时期（Y理论时期，1930-1960，1961年孔兹发表《管理理论丛林》），（3）系统理论时期（权变理论时期，1960至今）。
《哈佛行政管理全集》（上册）（中国社会科学出版社，1985年版）把行政学的演变分为三个时代：传统的行政管理阶段（1900-1930），人性的行政管理阶段（1930-1960），系统权变的行政管理阶段（1960年以后）。
小结：上述两种划分方法完全安一致，仅称呼不同而异。
中山大学夏书章教授把行政学的演变分为三个时代：（1）形成阶段——传统管理时期[19世纪末(1887/1900）—20世纪20年代，1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，1911年泰勒发表《科学管理原理》，1915年科学管理理论形成，1915年－1925年古典组织理论形成]，（2）成长阶段——科学管理时期（20世纪20年代以后，1924－1927第一回合霍桑实验；1927－1932年第二回合霍桑实验），（3）科学化阶段——现代化管理时期（始于本世纪40年代，1945年现代管理理论丛林, 961年孔兹发表《管理理论丛林》）。
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公共行政改革与行政法学范式的转变行政法是关于公共行政的法，它与公共行政之间应存在良性互动的关系。
行政法应该从总体上动态地考察公共行政过程中所出现的所有法现象，找出其中存在的问题，并探究其解决办法。
随着公共行政的发展，势必引起行政法学范式的转变，本文就此作些探讨。
一、国家行政与公共行政的界分（一）公共行政、私行政与行政公共行政（publicadministration）与私行政（privateadministration）都是属于行政（administration）的范畴。
而对于“行政”，人们从不同的角度赋予它不同的含义。
有的从“三权分立”的角度来理解行政，认为“行政”是指与立法、司法并立的“三权”之一的部分。
有的从政治与行政分离的角度来解释行政，认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。
有的从管理功能的角度来解释行政，认为一切管理都是行政。
《现代汉语词典》对“行政”的释义是：行使国家权力的（活动）；机关、企业、团体等内部的管理工作。
《英汉大辞典》对该词的释义除“行政”外，还有“管理”、“执行”、“实施”等意义。
《俄华大辞典》对该词的释义除“行政”外，还有“管理”、“执行”、“处理”等意义。
由此可见，行政可以用“执行”、“管理”予以注释。
行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家）其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行和管理职能（行政职能）。
1行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，它存在于所有的社会组织之中。
行政有公行政（公共行政）和私行政之分。
所谓公共行政，是指那些不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。
所谓私行政，是指社会组织非基于公共利益对其内部事务进行的组织与管理活动。
公共行政与私行政区分的关键在于是否基于“公共利益”和是否具有“营利性”.其中“公共利益”是中外学者争议最大的对象。
在一些权威的工具书中，对“公共”一词的解释，有的是“共同”之意；有的是“公有、公用”之意；还有的解释为“公众共同”.这些解释虽有差别，但其基本的词干是“共同”.若把它们与“利益”结合在一起，则形成了“公共利益”与“共同利益”.因此，人们通常把“公共利益”与“共同利益”不加区别地运用，其实，它们之间是存有差别的，公共利益是共同利益，但共同利益并不一定都是公共利益，它们的差别体现在“公”字上，只有那些具有社会共享性的共同利益才是公共利益。
是否以营利为目的也是区别公共行政与私行政的标志之一。
公共行政不以营利即不以追求利润的最大化为目的。
在社会中存在这样一类组织，包括相当多的非正式组织，其存在和发展，目的不像企业那样是为了追求利润的最大化，组织成员的共同利益是维系他们合作的基础。
但这样的组织并不都是公共行政所要研究的公共组织。
如果说，组织是“利益共同体”，则公共组织是为谋求具有社会共享性利益的共同体。
公共组织作为一种组织，它有组织成员的共同利益，这些利益不一定全都是公共利益。
但公共组织的基本价值取向是为了社会的公共利益，否则我们所要讨论的行政，就不是公行政而是各种形式的私行政。
在讨论“公共利益”时，还有一个争论激烈的问题就是“利益”，对于什么是利益，人们有不同的解释。
笔者持有的观点是，利益是人类为了生存与发展所必须具有的资源与条件。
显然，那些为社会成员共享的资源与条件，就是公共利益。
这里提及的“社会成员”，既没有数量的限制，也没有地域空间的约束。
2在公共行政的定义中，还应重点强调“有效地增进”与“公平地分配”社会公共利益，这是因为通常人们谈及行政问题时，更多注意的是效率。
解决资源配置的矛盾，讲究效率固然重要，但对公共行政来说，它经常要解决的是社会问题。
它既要讲过程管理，又要讲结果管理，过程管理更多地强调效率，而结果管理更多地突出公平，管理效益最终要从结果上检验。
3因此，有效地增进并能公平地分配社会公共利益是公共行政的精髓。
（二）国家行政、社会行政与公共行政在传统意义上，人们通常将公共行政等同于国家行政，讲行政法是关于行政的法，行政法上的行政是指公行政即国家行政，它是指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。
其实，公共行政与国家行政并不是同一个概念。
我国已有学者指出，“国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。
公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政。
”4任何一个社会都存在着大量的社会公共事务管理活动，这些活动从宏观到微观，都涉及到社会公众的切身利益。
在阶级社会中，政府确实是这些活动的核心主体，但谁都无法否认，除了政府之外，还有许多其他公共组织参与其中。
经济增长与社会发展都需要公共行政，但这绝不可能由政府对社会公共事务的管理全盘包办。
对政府管理活动的研究并不能代替对整个社会公共事务管理活动的研究。
公共行政作为一种普遍存在的社会现象，它一定有共同的规律可循，这些普遍规律会包括国家行政的内容，国家行政所总结出来的规律是它的最重要的部分，但绝不是全部。
公共行政与国家行政的关系是一般与特殊的关系。
国家行政是公共行政的主角，但社会公共事务的管理，还需要若干配角，主角与配角的关系既不能颠倒，也不能代替。
仅研究主角的行为及其规律，不研究配角的行为及其规律，特别是不把它们作为一个整体来研究是不合适的。
随着社会的进步，特别是科学技术的迅猛发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能交给社会中那些非政府、非营利性组织承担。
对这些非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动，笔者将其称为社会行政。
且在社会公共事务管理的发展中，国家行政是历史的产物，随着国家的消亡，国家行政的内容与形式都将发生本质的变化，但社会不可能没有公共管理。
尽管我们还无法对国家消亡之后的公共管理活动的细节描述得非常清楚，但人类生存与发展的需要，绝对不可能缺少新社会形态下的公共管理。
至此，笔者对国家行政与公共行政的关系作一个时空上的简单总结：从时间范围上看，行政有着与国家，甚至与人类社会同样长的历史。
人类一旦形成共同生活的组织，行政就必然伴随而生。
国家产生后，部分社会事务的管理脱离社会而形成国家行政，国家行政源于社会但却凌驾于社会之上。
但对社会公共事务的管理并不能由国家行政独占，除了国家行政以外，还有社会行政，它们都属于公共行政。
且国家行政与社会行政的范围处于不断地变化之中，在行政国家，为了弥补市场功能的缺陷，强调国家干预，国家行政的范围不断扩大并空前膨胀，在社会生活中，国家行政居于绝对主导地位；而社会行政的范围很小，所起的作用也很小。
但国家干预并不是十全十美的，与市场机制失灵一样，也存在着国家干预失灵的现象，20世纪70年代末80年代初，世界上许多国家兴起了一场公共行政改革运动，重新思考国家与市场的关系，寻求国家干预与市场调节的有机有效结合，其结果导致国家行政的范围缩小；随着公共管理的社会化，国家逐步还权于社会，社会行政的范围会随之扩大。
最后，随着国家的消亡，国家行政随之消失，全部由社会行政所替代，此时，公共行政与社会行政在范围上合一。
从空间范围来看，公共行政是与私行政相对应的一个概念，二者均属于行政的范畴。
公共行政在范围上宽于国家行政，它不仅包括国家行政，还包括国家行政之外的社会行政。
如下图所示：行政公共行政私行政国家行政社会行政二、行政国家与行政法学的基本范式（一）行政国家的产生与国家行政观念的形成西方国家，在自由资本主义时，人们信奉着“最好的政府，管理最少”，认为自由市场是经济生活的万能主宰，政府作为一种“必要的罪恶”（necessaryevil）越小越好，实行一种消极的秩序行政模式。
古典经济学家以及后来各个时期的自由主义经济学家，始终崇尚自由市场的调节作用，对国家的作用和政府的动机表示出极大的怀疑。
亚当。
斯密在其“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”这个自由经济制度三大要素基础之上，规定了国家的三大任务：提高分工程度、增加资本数量和改善资本用途。
他认为不断增加国民财富的最好办法，就是给经济活动以完全的自由，无须政府进行干预。
他还对政府的义务作了三点限制：保护社会，使之不受侵犯；保护社会上的每一个人，使之不受其他人侵犯；建设并维护某些公共事业及设施。
5即是说，要靠市场这只“看不见的手”来支配和调节社会经济活动，政府只扮演一个“守夜人”的角色。
随着经济与科技的发展，生产的高度社会化，纯粹市场调节的弱点便暴露无遗：过分的个人自由主义，导致财富过分集中，分配悬殊，经济的弱者陷于失业与赤贫；所谓契约自由与意思自由，反而成为强者对弱者的剥削与压迫；再加上市场经济本身所具有的自发性、盲目性、事后性等非有序化的倾向，导致经济危机的暴发，生产倒退，社会停滞。
特别20世纪20年代末30年代初（1929—1933年）爆发的一场世界性经济危机，给整个资本主义体系带来了致命的冲击。
长期占统治地位的以斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的政府干预主义。
凯恩斯在1931年出版的《就业、利息和货币通论》一书中，系统地提出了政府干预经济的政策主张。
他认为，完全的市场机制是“看不见的手”充分发挥作用的基础。
但是，在现实生活中关于完全市场机制的假设并不存在。
信息不对称、交易成本、经济行为的外部效应以及交通运输的约束等情况的存在，使得市场失灵（marketfailure）。
并指出在自由放任的经济中必然会产生有效需求的不足。
既然“看不见的手”不能有效地对市场经济进行调节，那么就应当让政府担当起调节供求关系的责任。
6国家应当积极地干预经济，扩大政府职能，刺激投资和消费。
随着国家对经济干预的日益增强，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀，政府管理模式由“有限控制型”迅速转变为“全面控制型”，行政国家（administrativestate）7随之产生。
在中国，因受前苏联的影响，加之国际国内的形势所决定，建国后很长时期，实行的是高度集中的计划体制，政府通过强制性手段对社会经济活动进行强控制，实行的是高度集中全面控制的政府管理模式，也属一种的行政国家。
在行政国家，人们形成了一种观念，即国家事务和社会事务都由政府进行直接全权管理，“从摇蓝到坟墓”的所有事情都听命于政府，政府为了实现管理的目标，可以运用各种强制性手段。
笔者称这种观念为国家行政的观念。
它对行政法学研究有着重要影响。
（二）行政法学的基本范式“研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里，何者应该排除在外的标准”，科学史学者称之为范式的问题。
8常规科学的本质特征是原则上认同基本理论范式或者框架，在基本范式方面的“认同”往往不是明示的。