公共基础知识教材-公共管理知识

公共管理知识第一章公共行政概述一、公共行政的含义公共行政是指国家行政机构为了公共的利益和目的，以公共权力和法律为基础，对社会公共事务和政府自身内部事务所进行的管理和服务活动。

二、公共行政构成要素（一）公共行政的主体公共行政的主体是公共行政组织。

所谓公共行政主体，是指执掌公共行政权力、承担公共管理职能的组织。

主要分为：（1）职权性公共行政主体。

一般为政府部门，有着结构严密、分级有序、分工协调的组织体系，管理着十分广泛的社会事务；（2）授权性的公共行政主体。

授权性行政组织是根据法律法规的授权而具有公共行政主体资格的行政主体。

（二）公共行政的客体公共行政的客体是社会公共事务和政府自身内部事务。

（三）公共行政的基础公共行政是以公共权力和法律为基础的。

（四）公共行政的目的满足公共需要，促进公共利益，实现社会公平。

所谓的公共利益是为社会成员共享的资源与条件。

公共利益的实现主要表现为提供公共物品与公共服务。

（五）公共行政的功能提供公共产品和公共服务。

公共产品具有非排他性和非竞争性。

排他性是指一部分人对于某一产品的消费能阻止其他人对这一产品的消费。

竞争性是指一部分人对于某一产品的消费能减少其他人对这一产品的消费。

公共产品的涵义非常广泛，既可指有形的物品，如：公共场所、公共设施、公共道路交通，也可指无形的产品和服务，如：社会治安、社会保障、教育、医疗等。

我国政府主要有五大经济职能：政策指导职能；宏观调控（经济调节）职能；培育、完善市场机制职能；检查监督职能；提供公共产品和服务职能。

3.文化职能我国政府的文化职能主要有以下四类：发展科学技术的职能、发展教育的职能、发展文化事业的职能、发展体育职能。

4.社会职能我国的社会职能主要有以下三类：社会保障职能、环境保护职能、促进社会化服务体系建立的职能。

二、社会主义市场经济条件下公共行政的主要职能党的十六大对政府职能又作了新的概括，指出政府主要承担经济调节、市场监管、公共服务、社会管理这四大职能，加深了人们对社会主义市场经济条件下政府职能的认识。

三、运行职能（具体职能）从过程的角度看，行政职能主要有决策、组织、协调、控制、监督等五项。

其中决策（计划）和控制是管理基本职能。

【课堂练习】社会救济和弱势人口的救助属于政府的（）。

A.调节社会分配职能B.组织社会保障职能C.促进社会化服务体系的建立职能D.提高人口质量职能第三章行政组织一、行政组织的含义行政组织是行使国家行政权力、管理国家行政事务和社会公共事务的机构体系。

在我国专指中央人民政府（国务院）、地方各级人民政府及其办事机构。

行政组织的构成要素包括行政目标、机构设置、权责划分、职位配置、人员结构、管理方式、运行程序和法律规范。

二、行政组织设置原则行政组织设置的原则主要有精干效能原则、依法设置原则、按需设置原则、职责权相统一的原则、适应发展原则、为民便民原则。

其中按需设置原则是行政组织设置的根本前提。

三、行政组织的类型按照行政组织的职权范围和作用不同可划分为以下几种类型：1.领导机关领导机关是各级政府领导的决策核心，决策和执行的指挥机关；是行政组织的中枢。

2.职能机关职能机关指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。

3.辅助机关辅助机关是为了使行政首长或专业职能机关顺利地进行管理活动，在机关内部承担辅助性工作任务的机构。

辅助机关可分为政务性或事务性、综合性或专业性的辅助机关。

4.参谋咨询机关参谋咨询机关是一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和富有经验的政府官员来专门为政府出谋划策、提供论证政策方案的行政机构。

5.派出机关派出机关是人民政府派出的国家行政机关，我国地方人民政府的派出机关主要有三类：地区行署；区公所；街道办事处。

6.临时机关临时机关是领导机构为解决某一特定问题，或为调查某一事件，而从各个政府部门抽调人员组成的临时性组织。

四、行政组织设置的基本问题行政层次即行政组织内的层级数目，按级别分为高、中、低、基层，呈金字塔式。

行政层级需要解决的问题是层次数目必须适当。

行政幅度即一个层次的行政机构或行政领导所直接、有效控制的行政机构或人员的数目。

在被管理单位或人数不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。

【课堂练习】在其他环境条件基本相似的情况下，行政管理幅度与管理层次的关系为（）。

A.一致B.正比C.反比D.没有关系1第四章行政领导一、行政领导行政领导是指国家行政组织系统中的各级行政首长和领导集团通过决策、指挥、监督、协调等手段依法行使权力与影响，以完成行政任务的活动过程。

二、行政领导者行政领导者是指依据国家法律行使行政权力，在行政领导活动中承担相应责任，处于领导、决策地位的人员。

（一）行政领导者是职位、权力、责任的综合体职位、权力、责任是行政领导者实施行政领导活动不可缺少的三个要素。

职位是行使权力、履行责任的前提；权力是行政领导者从事行政领导活动的资格，是承担责任的手段；与职位、权力相比，责任是本质、是核心。

（二）行政领导者的技能成功的领导者依赖于合适的行为、技能和行动，领导者的三种主要技能是技术技能、人际技能和概念技能。

1.技术技能是一个人对某种类型的过程或技术所掌握的知识和能力。

2.人际技能是有效地与他人共事和建立团队合作的能力。

组织中任何层次的领导者都不能逃避人际技能的要求，这是领导行为的重要部分之一。

3.概念技能是按照模型、框架和广泛关系进行思考的能力。

第五章公共行政的过程一、行政决策行政决策是指行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平与公正原则出发，依照法律和有关规定所做出的决定的行政行为。

行政决策在行政管理过程中具有决定性作用，处于核心地位。

（一）行政决策的类型1.确定型决策、风险型决策和不确定型决策确定型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件能够确定，决策目标也非常明确，对决策实施的结果也能够确定。

风险型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件比较清楚，也有比较明确的决策目标，但是实现决策目标结果必须冒一定风险。

不确定型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件都不清楚，决策目标也不够明确，对决策的结果也不能控制和预测。

2.程序性决策和非程序性决策程序性决策也叫常规性决策，是指决策者对所要决策的问题有法可依，有章可循，有先例可参考的结构性较强，重复性的日常事务所进行的决策。

非程序性决策也叫非常规性决策，是指决策者对所要决策的问题无法可依，无章可循，无先例可供参考的决策，是非重复性的、非结构性的决策。

3.经验决策和科学决策经验决策是指决策者对决策对象的认识与分析，以及对决策方案的选择，完全凭借决策者在长期工作中所积累的经验和解决问题的惯性思维方式所进行的决策。

科学决策是指决策者凭借科学思维，利用科学手段和科学技术所进行的决策。

4.个人决策和集体决策个人决策是指在进行行政决策时，由行政领导者一个人所做出的决策，叫做个人决策，这是在政府系统内常见的一种决策方式和决策类型。

集体决策是指在进行行政决策时，由行政领导集体所做出的决策。

集体决策往往采取少数服从多数的原则。

（二）行政决策方法1.头脑风暴（brain storming）法：会议的特点是让与会者敞开思想，使各种设想在相互碰撞中激起脑海的创造性“风暴”。

2.德尔菲（Delphi）法：由美国兰德（RAND）公司命名并首先使用，德尔菲法采用匿名通信和反复征求意见的形式，使专家们在互不知晓，彼此隔离的情况下交换意见，这些意见经过技术处理后会得出预测的结果。

（三）行政决策体制行政决策体制包含领导决策系统、公民磋商与参与系统、专家咨询系统、信息支持系统。

行政决策体制的四个组成部分缺一不可。

领导决策系统是核心系统，是行政决策中枢系统，信息支持系统是行政决策神经系统。

（四）行政决策程序行政决策程序是指行政决策过程中的各个相互独立又相互联系的诸环节的先后次序与步骤。

著名学者西蒙认为决策程序有四个阶段：第一阶段是情报活动阶段，其主要任务是收集信息，找出差距，界定问题，确定决策目标。

第二阶段是方案设计活动阶段，其主要任务是提出各种各样的决策备选方案。

第三阶段是选择方案阶段，也就是决策阶段。

第四阶段是审查方案阶段，对实施方案进行审查和评价。

二、行政执行行政执行是行政机关及行政人员依法实施公共政策，以实现预期行政目标和社会目标的活动的总和。

（一）行政沟通行政沟通是指行政系统内部各部门之间、层级之间、人员之间借助一定媒介和通道传递思想观点和情感信息，交流情报信息，以期达到相互了解、协同合作的一种管理活动。

1.行政沟通的类型（1）沟通的确定性划分：正式沟通、非正式沟通；（2）信息流向划分：上行沟通、下行沟通、平行沟通；（3）沟通的线路划分：单向沟通、双向沟通；（4）沟通工具划分：口头沟通、书面沟通，网上沟通。

2.行政沟通的模式（1）轮型是两个层次的沟通。

存在一个沟通中心，而其他各点则只能与沟通中心发生联系，彼此无相互沟通的渠道。

（2）链型是三个层次的单线沟通。

上下信息的传递是采取上层与底层无直接联系，通过中间层进行沟通的方式。

（3）环型是三个层次的沟通。

各个信息沟通点的地位是平等的，成员只能与临近的两个点发生关系，其他各点则相互隔离，无法沟通。

（4）全通道型表现为交错沟通。

各沟通点可以和其他所有的点发生关系，各类信息可以相互沟通，没有信息中心。

（二）行政协调1.行政协调的含义行政协调是指协调行政系统与外部环境、行政系统内部的各种关系，使之分工合作、相互配合、协同一致，有效地实现行政目标的一种管理职能。

2.行政协调的类型（1）从对象上看，可以分为对事的协调与对人的协调。

（2）从范围上看，有内部协调与外部协调。

（3）从内容上看，有认识性协调与利益性协调。

（4）从性质上看，可分为促进式协调与纠偏式协调。

（5）从方式上看，可分为合作式协调与应变式协调。

（6）从途径来看，可分为会议协调与非会议协调。

（三）行政控制1.行政控制的含义行政控制指的是行政领导者和工作人员为了掌握所辖领域内工作的局势和进程，使行政向前推进，调动所属成员上下一心地努力完成任务所采取的措施。

行政控制的前提是计划，并要有组织机构作保证。

2.行政控制的方式行政控制的方式大致有两种，即上下对立的控制方式和上下协调的控制方式。

前者是以力服人，采用管卡压等手段，后者是以德服人、以理服人。

3.行政控制的前提行政控制要有效执行，必须具备两个前提：一是要有计划；二是要有组织机构。

行政控制的基础是信息。

检查监督是实行行政控制的主要手段。

4.行政控制的过程行政控制的过程主要有三个步骤，分别为确定标准；衡量绩效；纠正偏差。

三、行政监督行政监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其工作人员的行政行为所实施的监督活动，以达到改善行政管理，规范行政行为，从而达到提高行政效率的目的。