西安市保障性住房的布局现状及优化策略研究

西安市保障性住房的布局现状及优化策略研究摘要：通过对西安市保障性住房现状进行调研，就当前保障性住房的空间布局特征进行分析，并从宏观层面和微观层面出发，对其所产生的问题进行反思，最后针对这些问题对西安市保障性住房的空间布局提出优化建设对策，以改进西安市保障性住房居住空间存在的问题，为今后的保障性住房建设提供借鉴。

关键词：西安、保障性住房、空间布局1.引言西安市住房保障工作始于1998年，截至2012年，西安市已累计新开工保障性住房2915万m2、37.72万套，竣工1675万m2，21.65万套，累计投入土地2.08万亩，累计完成投资698亿元，解决了18.86万户中低收入家庭和单位职工的住房困难。

[1]2013 年西安市保障性住房全年新开工保障性安居工程87880套，完成全年目标任务的106.3%，其中，廉租房10501套，经济适用房7585套，公租房13492套，限价房12655套，基本建成67997套，向社会提供四类保障性房源21683套，并新增加廉租住房租金补贴3089户[1]。

同时，国家补助资金也比2012 年明显增加，配套资金力度也将进一步加大。

然而在保障性住房建设力度不断加大的同时，也产生了许多问题。

本文在对西安市保障性住房的实地调研的基础上，对其现状布局特征及其产生的主要问题进行分析与反思，并针对这些特征和问题，提出优化提升策略，以促进保障性住房的有效实施，实现居民安居乐业的生活需求。

2.西安市保障性住房空间布局特征本次调查研究范围主要选取西安市主城区，包括莲湖区、未央区、灞桥区、雁塔区、新城区、碑林区、长安区七大城区。

截止2013年，西安市已建和在建的保障性住房项目共计71项。

其中，经济适用房项目27项，廉租住房项目25项，公租房项目19项，具体分布如图1所示。

从中我们可以总结出西安保障性住房的空间分布特征和发展趋势特点。

图1西安市保障性住房现状分布2.1呈现凝聚性分布本文采用最邻近点指数定量分析西安市保障性住房的空间分布状况，计算结果表明西安市保障性住房在空间布局上呈现出凝聚型分布的趋势。

从保障性住房分布现状也可以看出，保障性住房主要聚集在北部地区，南部地区零星布点，且大部分位于长安区，布局带有很强的方向性，导致保障性住房布局的不均衡化发展。

总体上看，保障性住房距离城市中心城区较远，更有很大一部分处于偏远的三环外，属于城市将要拓展的区域，周围严重缺少公共服务设施。

同时，与集中建设的廉租房和廉租房与经济适用房配建的住区相比，经济适用房离城市中心区的位置较近，而集中建设的廉租住房位于最外围。

这种将保障性住房分布在远离城市中心区或发展缓慢的地区的空间分布具有空间失配的特征。

2.2城市外围扩散明显出于经济的考虑，保障性住房建设整体表现为城中心的建设较为缓慢，开发量较少，且主要为经济适用房；城区外围建设力度不断加大。

此外，城市中心周围的保障性住房建设也表现出了一定的集中趋势。

这种城市边缘区的规模建设也体现了城市郊区化的圈层式发展方向，根据西安市保障性住房的建设现状及规划，可以看出外围圈层式的扩散也是未来一段时间内西安市保障性住房的发展趋势。

随着城市的发展，城市旧改力度不断加大，中心城区土地资源稀缺的状况将愈发严重，政府在城市中心内可用于建设保障性住房的用地也会日益减少。

在近两年的保障性住房建设规划中可以发现，外围集中建设的方式越来越多。

因此，可以预见在未来很长一段时间内，西安保障性住房将出现明显的边缘化趋势。

2.3大型化趋势初显保障性住房的建设主要采取独立集中建设和与其他商品房混合建设两种方式，但从西安市保障性住房的实际建设情况看来，除极个别保障性住房以配套建设为主外，近几年多个项目集中建设的情况越来越多，西安市保障性住房的建设整体呈现出集中化、大型化的发展趋势。

以未央区为例，其中多个保障性住房建设项目集中在泘沱寨，包括泘沱寨廉租住房小区、泘沱寨公租房、泘沱寨限价商品房、杨家庄廉租房项目、珠江新城经济适用房小区等整个地区的保障性住房面积达到近300万m2。

而鸿基新城经济适用房项目更是占地超千亩，总建筑面积达到360万m2。

此外，自2013年起，西安市开始建设公共租赁住房，从规划的建设选址和规模上可以看出西安的保障房建设已具有大型聚居化的趋势初现。

3.西安市保障性住房现状存在问题3.1空间布局结构失衡近几年，西安市随着城市建设的加快，拆迁总量逐年增加，保障性住房的建设量也迅速增长。

大量的建设需求导致整体建设表现出圈层式向外建设的趋势明显，这就导致中低收入阶层逐渐向外围扩散，而其就业却依然集中在城市中心密集的低层次服务中心，造成职住严重分离。

在对西安市已建成以及住房建设规划中的经济适用房的统计中，可以看出未央区为开发项目最多的区域，高新区最少，而新城区、碑林区没有保障性住房项目，在空间布局上呈现失衡的状态。

这种分布特征容易造成新的城中村和居住分异现象，不利于城市住区环境的健康发展和政府对城市公共服务设施的整体规划，容易造成部分公共服务设施资源的浪费。

同时，低收入阶层的住房需求与实际供应相矛盾，即使大量建设保障性住房，仍旧难以缓解其住房需求，严重影响保障性住房的供给效果，更加凸显出其发展的空间失衡，而低效的城市空间结构不仅会进一步加剧交通拥堵和住房困境等城市问题，更是造成土地资源和保障资源的巨大浪费。

3.2公共服务设施缺乏由于保障性住房多位于城市郊区或是城市发展缓慢的区域，基础设施建设不完善，配套设施严重缺乏，有些保障性住房的选址离中心城区不是很远，也因为区域建设落后，同样存在配套设施不均衡，交通网络不完善等情况。

整体服务设施配套严重不足，亟待提高。

大部分保障性住区只提供了基本的健身设施和室外活动场地，还有相当一部分住区连最基本的健身设施也严重缺乏。

靠近城区的保障性住区还可以借助周边现有的基础设施，而位于城郊的保障性住区则没有任何办法。

并且由于地处偏远，周围地产开发缓慢，甚至有些小区一开始配有的商业配套也会受保障房居住群体自身规模和消费能力的限制而逐渐消失。

3.3居民居住需求偏离低收入群体普遍教育水平偏低，因此只能从事门槛要求较低的服务行业，这种工作需求大量集中在人群活动密集城市中心或区域中心地段，而保障性住房的区位选择通常离这些中心较远，周边不仅没有就业环境，更缺乏有效的通行交通，居民的日常活动均需前往中心地区解决，这样不仅增加了居民的出行时间，其交通成本的支出也急剧增加，极大地影响居民的正常生活和工作。

并且这种集中建设的方式，更是对居民造成心理偏差，形成阶层分隔，居民难以获得归属感。

没有针对居民需求特点进行的保障性住房建设，缺乏对可持续性的考虑长远规划，因为交通不便，公共服务系统不完善、教育质量低下，导致居民生活状况恶性循环，再次产生居住环境恶劣、社会问题频发的情况，不仅没能起到解决中低收入阶层的居住困难的作用，反而加重了他们的悲剧色彩。

4.优化建设对策4.1分时序的旧城更新改造城市中心的区位优势使中低收入阶层很容易就能找到收入来源，而城市中心也需要这些中低收入者们提供的服务。

因此，在旧城改造的过程中，首先选择在城市改造阻力最小的区域进行城市更新，将改造工程分区、分时序、分层次的进行。

同时，对于原有质量较好的旧住区进行改造，提高回迁居民的比例，为低收入阶层提供多种选择。

在逐步进行的城市更新改造的过程中，也能合理的对低收入居民进行安排，避免破坏原有的社会网络，维持较为稳定的邻里关系，同时保证居民的不同居住需求能够得到满足。

这种改造模式一方面使旧改安置所需的保障性住房的需求大大减少，另一方面是居民可以仍然居住在原网络中，不仅能避免新的城市问题的产生，而且有利于社会的和谐稳定，为中低收入阶层提供平等的城市空间。

西安现在正处于城市扩张的快速发展阶段，旧城的更新改造还将会持续相当长的一段时间，在这个过程中，政府不应只是全力关注旧城改造的速度和成果，而应当兼顾低收入阶层居住的区位需求，在旧城改造的过程中统筹规划，在改善城市环境，提升城市面貌的同时，更好地解决被保障人群的居住问题。

4.2不同阶层的混合居住模式中低收入阶层的大量集中，容易引起住区的衰败，为形成贫民窟埋下隐患，而混合社区有助于促进社会混合，提高社会凝聚力，不同阶层也可以进行互补，低收入可以从高收入阶层的需求中获得工作机会，高收入阶层可以从低收入阶层获得便利的服务，并且这种方式在一定程度上还可以减少通勤成本，邻里之间也可以形成良好的互动。

在混合方式上，采取低收入阶层和中等阶层混合、中等阶层和高收入阶层混合的分类混合居住模式，减少不同阶层之间的差距，以免形成居住分异的矛盾，最终形成“大混居、小聚居”的融合模式[2]，实现社区层面上的混合，邻里关系的同质，使中低收入阶层和高收入阶层可以共同使用社区中心的公共服务设施以及基础设施，而各自的邻里中心又有适合不同居住人群特点的配套服务设施。

这种混合方式既能使不同阶层之间保持一定的空间，又可以促进不同阶层之间的交往，防止空间公共资源的不公平占用。

西安市对廉租房的配建提出了明确规定，然而实际中效果却大打折扣，配建比例较低，大部分廉租房还是采用大量集中建设的方式。

因此，在今后的规划引导中应适当的加大配建比例，尽量避免保障性住房大面积连片发展的情况，注重多样化的住宅融合。

西安公租房的建设才刚刚开始，其制度特点是推行混合居住模式的大好时机，公租房是针对像大学毕业生、普通职工等夹心层群体的过渡性住房，这类人群还买不起经济适用房，却又不满足廉租房的条件，但是他们不管在学历背景、就业前景、还是收入水平上都具有一定的优势。

将这个庞大的群体作为混合居住模式的“中间阶层”，可以在中高收入阶层和中低收入阶层之间起到很好的承上启下的作用。

4.3以公交为导向的城市发展TOD是国际上具有代表性的城市社区开发模式，目前被广泛利用在城市开发中，尤其是在城市尚未成片开发的地区，通过先期对规划发展区的用地以较低的价格征用，导入公共交通，形成开发地价的时间差，然后，出售基础设施完善的“熟地”，政府从土地升值的回报中回收公共交通的先期投入。

[3]这种模式在美国、日本、香港都有相当广泛的应用，深圳也已将这一发展模式作为其保障性住房的建设准则。

一般来说，其建设模式是以公交站点为中心、以400~800m(5-10分钟步行路程)为半径建立集工作、商业、文化、教育、居住等为一体的城区。

使居民在不排斥小汽车的同时能方便的选用公交、自行车、步行等多种出行方式，以实现各个城市组团紧凑型开发的有机协调模式。

考虑到中低收入阶层的收入有限，票价低廉的公共交通系统对于他们来说尤为重要，而按TOD模式，在公交沿线建设保障性住房，可以为中低收入人群提供便利交通出行条件、降低生活成本，同时也能提高出行效率。

从另一方面来说，以公共交通走廊为纽带，公共交通导向的综合用地组团为节点的布局方式是较为有效的土地利用模式，也可以提高土地的效率[4]。