西方行政改革的趋势与启示
西方行政改革的理论溯源、逻辑及启示
西方行政改革的理论溯源、逻辑及启示作者：杨国栋来源：《陕西行政学院学报》2021年第02期摘要：西方行政改革理论源于行政的基础理论及其实践发展中所关注和探讨的一系列主题，包括组织理论、制度分析、管理主义和治理理论。
这些理论在应用的过程中，形成了三条相互依赖、互相影响的逻辑线索，表现为“环境-理念”的适配、“组织-制度”的协同，以及“体制-管理”的调适。
行政改革的理论逻辑能够为实践提供启示，如探索国家治理视域下优化协同的政府治理结构，构建多元协调的组织制度形式，提升互动合作的韧性治理能力等。
关键词：行政改革;组织;制度;治理中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.13411/ki.sxsx.2021.02.006The Theoretical Source， Logic and Revelations of Western Administrative ReformYANG Guo-dong（Dalian Maritime University， School of Public Administration and Humanities， Dalian 116026，China）Abstract：The administrative reform theory of Western countries originates from the basic theory of administration and a series of topics which are concerned and discussed in the development of its practice， including organizational theory， institutional analysis， managerialism and governance theory. In the process of application， these theories form three interdependent and interactional logical clues，which are the adaptation of “environment-idea”， the coordination of “organizations-institutions” and the adjustment of “system-management”. The theoretical logic of administrative reform provides enlightenment for reform practice， it is necessary to explore an optimized and coordinated government governance structure from the perspective of national governance， build a diversified and coordinated organizational system， and enhance the resilient governance capacity of interaction and cooperation.Key words：administration reform;organization;institution;governance行政改革是一種政府治理关系调整、边界界定，以及政策和工具选择的持续调试和动态平衡的复杂活动，它通过对行政体制、机构、运行方式和技术工具等方面的改革创新，“旨在实现行政结构的更新、行政功能的调整，以此来推动经济社会的进步”[1]。
当代西方国家行政制度的改革
（3）政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，公务员政 治中立有利于责任制旳落实；
（4）行政被看成一种特殊旳管理形式，必须有终身受雇旳职
业化旳官僚来承担。
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当代西方国家政府改革旳成效与问题
老式旳公共行政模式失效过时旳体现： （1）作为老式旳公共行政模式及时旳官僚制（科层制）被证 明是一种过时、僵化和无效率旳政府体制模式，它专注于多种 规章制度及指挥系统，它使政府机构臃肿、挥霍严重、效率低 下，它在变化迅速、信息丰富、知识密集、旳年代已不能有效 运转。
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西方国家行政管理体制改革概述
（三）企业型政府理论 企业型政府是指由一群富有企业家精神旳公职人员构成旳 政府部门，员工们利用多种创新策略，使原本僵化旳官僚体 制恢复活力，使绩效不佳旳政府更有效旳运作。所谓企业型 政府，并不是要把政府作为企业来运作，因为两者毕竟存在 很大旳差别，而是指用企业家在经营中所追求旳讲效率、重 质量、善待消费者和力求完美服务旳精神，以及企业中广泛 利用旳科学管理措施，改革和创新政府管理方式，使政府更 有效率和活力，并成为90年代某些西方国家，尤其是美国政 府改革旳主导理论。
在管理主义模式下，两者之间旳关系更为灵活和紧密。公务员和政府 官员共存于管理旳互动过程之中。
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当代西方国家公务员制度改革
开放式管理模式对老式人事制度旳变革主要体现在下列几种方面
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当代西方国家公务员制度改革
对于以上5点，我们能够这么详细地了解： 1、对职业常任制度旳变革。改革中面临空前旳挑战，主要体现在下列几种方 面：1）强制性旳大规模裁人。英国中央公务员1979年为 75.2万名，到 1994 年 已减到 53.3万人， 现今仅48 万名，精减率高达 35%。美国从1993 年至2023年 联邦政府裁人 27万余人。2）协议制尤其是短期协议制旳推行。英国梅杰政府于 1996 年 4 月进行大幅度改革：全部公务 员都要与政府签订目旳管理协议书。
现代西方行政改革趋势及启示
现代西方行政改革趋势及启示作者：朱灵标来源：《职业时空》2007年第16期当代西方行政改革的实质是通过政府公共事务民营化、社区主义、公私合作或发展社会中介组织和非营利组织等，对行政组织、行政方式、行政权力、行政运作、行政手段、行政对象等进行改革，达到减轻财政负担、提高行政效率和效能的目的，以更好地适应经济全球化、社会多元化、国际多极化的需要。
改革开放的深入、社会主义市场经济体制的逐步建立，使得社会分层日趋细化，不同群体的利益要求千差万别，人们的民主意识、参与意识不断增强，思维方式、行为方式也日益多元化，要求我国的行政管理必须顺应这种发展的趋势。
现代西方行政改革的趋势1.行政组织从金字塔型的等级制向平行网络化发展。
金字塔型的等级制是大烟囱时代政府行政体系的主要组织形式，它是与当时集中管理的大工业及高度集中的权力结构相适应的。
而平行网络状的组织可以提供一种官僚主义永远无法提供的东西——横向联系，这种组织的价值观在于效率、适应、创新，权力结构是分散的网络状，权力基础是知识，组织中虽有分工，但更重视相互依存和合作。
2. 行政行为从行政命令方式向以“顾客取向”的伙伴关系发展。
“顾客取向”本是一种企业行为，就政府而言，“顾客取向”表明了政府的服务性质与传统的服务不同。
传统的服务方式是由政府单方面行使权力，提供服务、维持管制等，而新的服务方式是以伙伴关系和合作关系为准则的，它不是发号施令，而是互相协商。
平行结构使政府趋向于用蹉商、谈判、解释、说服的方式，致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建与实现，最大限度地调动和发挥各种社会力量。
平等协商成为重要的社会价值观念。
3. 行政权力从集权到分权。
工业时代，中央集权式的管理被视为工业社会最先进的管理方式，行政集权在现代化过程中起到举足轻重的作用。
但随着科学技术的发展，后工业社会的来临，社会利益的分化以及国际经济的一体化，行政管理中出现了集权危机，在瞬息万变的情况下都等待中心权力机构作出决定会降低效率、错过时机。
西方行政制度改革的取向
西方行政制度改革的取向引言西方的行政制度不断改革与变革，既受到内部的影响，也受到全球的影响。
这种制度变革不仅影响到西方国家本身，也影响到了国际上的经济和政治环境。
本文将探讨西方行政制度改革的主要取向。
民主化西方国家普遍采取民主制度，民主制度下的政治体制和政府机构受到民意的影响。
因此，行政制度应该具有透明度、公正性、负责任和高效率等特点。
为了更好地实现这些目标，西方国家进行了一系列行政改革。
如在行政管理角度，他们增加了更多的公众参与渠道，制定了更加开放透明的信息公示制度，加强了对行政机构的监督和控制，提高了行政机构的效率等。
去中心化随着全球化的不断加深，越来越多的权力被转移至地方政府，联邦政府和国际组织。
在这种情况下，西方国家正在逐渐实现市场化和民主化。
一些地方政府和非政府组织（NGOs）正在发挥更大的作用，他们直接参与到政府政策的制定和实施中。
在全球化的进程下，去中心化的趋势不可避免，各级政府整合资源，与社会机构和市场机制进行合作，这种趋势逐渐发展成为一种全球性的趋势。
私有化私有化是西方国家在改革过程中最引人注目的一个方面之一。
私有化是指政府将原本由政府直接进行的经济活动逐渐交给私人企业来运营。
改变了过去政府在经济领域极强的主导地位，增强了市场经济的竞争性和活力。
原本被国有企业主导的市场逐渐变成了以私有企业为主导的市场，对于整个社会经济体系的发展有着重大的意义。
公共服务投资公共服务投资是另外一个值得关注的西方行政制度改革方面。
公共服务投资是指政府向社会进行的投资，旨在改善社会服务、基础设施和公共教育等领域。
西方国家长期以来推行一系列的公共服务投资政策，以增加市场经济对于民生的关注度。
重点投资领域包括教育、公共卫生、基础设施建设、交通运输以及环保项目等，旨在提高公共服务和基础设施的水平和质量，为居民生活提供更好的保障。
政府数字化政府数字化在推动行政制度变革中起到了十分重要的作用。
数字化的推进提升了政府行政的效率和透明度，减少了政府机构在处理事务上的时间和资金成本，同时也提高了政府机构的公信力和合法性。
当代西方行政改革潮流及其启示
二、当代西方行政改革的主要措施
（一）市场化
实 践 举 措
私有化 放松规制 引入竞争机制
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二、当代西方行政改革的主要措施
（一）市场化
私有化
把国有企业的所有权转移到私人手中。英国将水、 电、煤、通讯、铁路、民航、钢铁等50％以上的股权 转让给私人投资者。
放松规制
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二、当代西方行政改革的主要措施
弹性化政府
解制型政府
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二、当代西方行政改革的主要措施
政 府 未 来 的 治 理 模 式
市场化政府 问题：等级制。对策： 参与式政府 组织结构上扁平化，管理 上实行全面质量管理和团 队管理，通过让低级员工 解制型政府 参与管理决策实现公共利 益。
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弹性化政府
二、当代西方行政改革的主要措施
政 府 未 来 的 治 理 模 式
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一、当代西方行政改革的总体特点
内容：全面而深刻
深刻性:政府管理模式的方向性转变 （从管理型政府走向服务型政府）
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政府管理模式的变迁
专制型模式（与农业社会相适应的前官僚制模 式）：君主本位；人治、经验管理
管理型模式（与工业社会相适应的官僚制模式）： 政府本位；法治、科层管理 服务型模式 （与信息社会相适应的后官僚制模 式）：公民、社会本位；顾客为中心，市场为基 础，结果为导向，多元合作治理
（一）市场化
引入竞争机制
合同出租制：英国的强制性竞争招标制等。
内部市场制：美国的教育券制度、英国的公费医 疗拨款制度改革等。
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二、当代西方行政改革的主要措施 （二）企业化
管 理 主 义
公、私营部门在管理上并无本质区别
西方国家行政改革的研究及启示
西方国家行政改革的研究及启示内容提要摘要：自20世纪70年代末以来,西方国家面对凯恩斯主义的理论危机、70年代的经济危机和官僚制政府的体制危机,面对经济全球化、市场化、信息化,以及知识经济时代的到来,掀起了声势浩大的行政改革运动。
中国的行政改革也在1978年党的十一届三中全会后拉开了帷幕。
目前,中国和西方国家的行政改革都仍在继续,相互学习和借鉴十分必要。
关键字：行政改革西方政府职能一、西方行政改革主要内容（一）政府职能的重新定位主要做法是按照市场优先社会优先的价值取向，讲原来部分由政府承担的职能推向社会和市场，以收缩政府职能，减少财政支出。
其中分两部分：1、收缩政府的经济职能放松政府规制改革重点是放松对工商业的经济性规划。
美国的放松规制改革主要集中于1975-1986年，起步于福特总统时期，在卡特和里根的任期内达到高潮。
里根时期，从航空，铁路等到能源，电信都进行了改革。
到克林顿上台后，彻底解除了电信也的管制，从而引发了美国电信业的新一轮重组和跨行业兼并的浪潮。
英，日，法等国家也学习美国，展开了类似的改革，打破了行业垄断，推动生产力发展。
国有企业民营化是西方国家压缩政府规模，优化政府职能的重要措施之一。
英国是西方国家中国有企业民营化起步最早，最突出的国家。
在撒切尔夫人上台后，把英国最大的卡车公司、50万套公有住房、化工企业、电子公司、电话系统和天然气公司交给私营公司经营，随后又讲通信公司、煤炭公司，航空公司私营化。
法国是西方国家中国有企业私营化最多的国家。
日本私营化改革始于上世纪80年代，三大国有企业（日本电信电话公司、日本烟草专卖和日本国有铁道公司）都交给了私营公司经营。
其中国有铁道公司在私营化后，为政府摆脱了12000亿日元的财政赤字，年度利润达到了1500-2000亿日元。
到桥本龙太郎时期，民营化已经成为了改革的重点；2、收缩政府的社会职能改革的举措有以下几点：（1），提高接受福利者的资格，包括延长退休年龄，减少接受福利人数等；（2），以工作福利取代社会福利，克服坐吃救济，不劳而获等不良行为，让自愿失业者重新回到工作岗位上；（3），将住房、医疗和养老保障等社会福利交予私营公司经营，政府只负责制定规则和严格监督规则的执行；（4），适当增加个人负担部分份额，已减少政府财政压力；（5），在明确政府开支的条件下，将部分福利项目下放到地方政府管理，将管理层次更接近收益者，并转移中央政府的财政负担。
当代西方政府改革的趋势及其对我国的启示
私有化改革 ， 据统计 ， 截止 １ ９ ９ ２年英 国大约 有 ２ ／ ３的 国有企
业被 转移到私人部 ｆ － ｊ 。 …二是放松对工商业 的政府管 制。放 松管制主要是从“ 对 工商业 的经济 性管制 ， 即放松 对企 业 的 进出 １ ３及 价格 的管 制 ” 。 ‘ ２ ２ Ｏ世纪 ８ Ｏ年代 以来 ， 英、 美、 法、
、
当代 西 方 政 府 改 革 的趋 势
（ 一） 政府 管理 的市场化 政府管理 的市 场化 主要 体现在重新界定 政府职 能 ， 减少 政府干预方面 。以奥斯 本为 主要代 表的企业 家 型政 府理论
国家普遍借 鉴 私营 部 门成功 的 管理 经 验 ， 引入 绩 效 目标控 制、 全面质量管理 等科 学管理方式 。例如 ， 在人 事管理上 ， 实 行 业绩 工资和技能工 资制 ； 在组 织结 构上 ， 将 官僚 制下金字 塔 式的等级结构扁平 化 ， 减少层级 ， 缩小 上下级 间的距离 ， 加
政工作效率 。
化、 市场 化等浪潮的 冲击下 ， 以官 僚制 为基础 的传 统政 府管
理模式无法应对这种新变化做 出迅速灵敏 的反应 。因此 ， 建 立起与市场社会发 展相适 应 的政 府管 理模式 成为 行政 体制
改 革 的必 然 趋 势 。
一
２ ０ 世 纪八 九十年代 以来 ， 在新 公共管 理思想 的影 响下 ， 西 方政 府掀 起了政府 再造运动。为提高政 府工作效率 ， 西方
纵观西方各 国分权 的 实践 ， 分权 的 实践 形式 具 有 多样
性 。就 中央 与地方 的分权 实践 而言 ， 分权 主要 是通 过削弱或 转移 的方式将 中央政府权 力下 放到 地方 政府 或非政府 组织 中。如法 国在 １ ９ ８ ２年通过 的《 权力下放法案》 将中央的决策 权、 管理权下放 到地 方政 府 ， 扩 大 了地 方 民主 ； 美 国在 １ ９ ９ ３
西方行政改革的基本趋势
4.行政控制上：官僚制范式强调采用下级严格服从上级的层级节制式集权模式，具有鲜明的计划、组织、指挥等刚性特征。
5.行政方式上：官僚制范式认为要严格依照法律规章办事，因而常常被称为“规章驱动的政府”。
6.人事行政上：官僚制范式在人事行政上是强调专业化的官员队伍，实行公务员制度。新公共管理对此也提出了挑战，在人力资源管理上提高了人员录用、任期、工资等环节的灵活性，如以短期合同制替代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等。
7.行政组织上：官僚制范式强调进行严密的组织设计，所有的公共服务都是由政府来提供。新公共管理范式主张把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开；在总体上建立“企业式政府”，“企业式政府”严格来说，应该是具有企业家精神的政府。
8.公民身份上：在官僚制中，行政优于公民，公民的人格是分裂的，公ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ被分解为公民、被管理者或被统治者。
与官僚制范式不同，新公共管理特别强调市场和竞争理念。政府是公共服务的提供者，但并不意味着公共服务都应该由政府来提供，对公共服务的垄断性应该予以取消，让非政府部门也参与到公共服务的提供，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务的质量与效率。
从总体上来看，新公共管理这一范式是对传统的官僚制范式的一种超越。
1.研究思路上：官僚制理论的研究思路主要局限于政府机构的内部，强调从行政管理的要素方面进行研究，如优化行政组织结构，理顺政府内部各部门的关系，提高行政人员的素质，建立专业化的官员队伍等等。
2.行政职能上：官僚制理论认为公共服务由政府提供，把这当作一个既定的前提。所以，它研究的是如何把握政府运行的规律，提高政府工作的效率；在政府提供所有公共服务的前提下，主张政治与行政相分开，将制定政策与严格执行政策的行政任务分离。
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几点交代
n 1.关于行政改革的概念 n 行政改革是指政府为了适应社会环境，
或者高效公平地处理社会公共事务，调 整内部体制和组织结构，重新进行权力 配置，并调整政府与社会之间关系的过 程。
西方行政改革的趋势与启示
n 内涵：调整行政体制内部、外部之间的 利益关系
n 外延：包括行政责权的划分﹑行政职能 ﹑行政组织﹑人事制Байду номын сангаас﹑领导制度﹑行 政管理方式和行政运行机制等方面的改 革
➢ 政治上，否定公有制、社会主义、反对 国家干预
➢ 国际关系上，主张以大国为主导的全球 一体化
➢ 文化上，价值观输出
西方行政改革的趋势与启示
拉弗曲线
G 税 收
A
可行区
禁区
O
C
税率t（%） B
西方行政改革的趋势与启示
公共选择理论
詹姆斯·布坎南 （1919—）
西方行政改革的趋势与启示
n 政治与官僚制度的失败理论（政府失灵） n 关于“政治人”的人性的基本假定存在
西方行政改革的趋势与启示
n 里根（1981-1989）：以“新联邦主义”为施 政思想，进行人事制度改革和解除管制运动、 减税
n 克林顿、戈尔（1993-2001）：以放松规制和 重塑政府为目标，以结果和绩效为取向，联邦 政府的裁员方案实现了预期目标；废除联邦人 事管理手册，赋予用人单位更大的自主权；在 工资绩效、福利待遇和职位分类等环节完善公 务员激励机制；转变政府职能，由管制转向服 务，行政电子化.
西方行政改革的趋势与启示
n 2.本专题所讲的当代是指20世纪七十年 代末以来。
n 3.这次行政改革浪潮不局限于西方，而 是全球范围的。
西方行政改革的趋势与启示
一、当代西方行政改革的背景
（一）历史社会背景 ➢ 二战后政治民主、经济社会大发展 ➢ 凯恩斯主义与全能主义国家 ➢ 新科技革命 ➢ 官僚制成熟与行政国家 ➢ 全球化趋势
西方行政改革的趋势与启示
n 乔治·沃克·布什政府时期的行政改革（2001——2008） 大幅减税以解决剩余的预算，支持宗教慈善团体参与联 邦政府筹备的慈善计划。教育方面，签属了“不让任何 孩子落后”教育法案；社会福利和医疗方面，提倡对于 社会福利机制进行逐步的撤销管制，并主张将社会福利 民营化以提供人们更多元的选择。
西方行政改革的趋势与启示
（二）理论背景
n 新自由主义 n 公共选择理论 n 新公共行政理论 n 新公共管理理论 n 治理理论 n 新公共服务理论
西方行政改革的趋势与启示
新自由主义
弗里德里克·A·哈耶克 （1899-1992）
米尔顿·弗里德曼 （1912-2006）
西方行政改革的趋势与启示
➢ 经济上，强烈主张自由化、私有化、市 场化
西方行政改革的趋势与启示
n 1、服务于公民，而不是服务于顾客； n 2、追求公共利益； n 3、重视公民权胜过重视企业家精神； n 4、思考要具有战略性，行动要具有民主
性； n 5、承认责任并不简单； n 6、服务，而不是掌舵； n 7、重视人，而不只是重视生产率。
西方行政改革的趋势与启示
（三）改革动因
西方行政改革的趋势与启示
n 对于政府部门来讲，变革与其说是一种 特例，不如说是一种惯例。只要有一个 不完美的政府，人们就会持续不断地寻 求理想的治理形态。 ——【美】盖伊·彼得斯
西方行政改革的趋势与启示
导言
n 中国处在改革的关口 n 西方是中国改革的参照系
西方行政改革的趋势与启示
主要内容
➢ 一、当代西方行政改革的背景 （为什么改革？） ➢ 二、当代西方行政改革的过程和内容 （改什么？怎样改？） ➢ 三、当代西方行政改革的效果和趋势 （有什么规律？未来会如何？） ➢ 四、当代西方行政改革的启示 （中国行政改革该怎么办？）
西方行政改革的趋势与启示
治理理论
詹姆斯．N罗西瑙
埃莉诺·奥斯特罗姆
西方行政改革的趋势与启示
n 重视社会管理力量的多元化 n 重新定位政府角色 n 倡导网络管理体系
西方行政改革的趋势与启示
新公共服务理论
珍妮特·V·登哈特 （Janet V.Denhardt）， 罗伯特·B·登哈特 （Robert B.Denhardt
➢ 经济危机 ➢ 财政危机 ➢ 信息技术的挑战 ➢ 管理危机及企业管理的示范效应 ➢ 信任危机
西方行政改革的趋势与启示
二、当代西方行政改革的过程 和内容
n 英国
玛格丽特·希尔达·撒切尔 1979-1990任英国首相
约翰·梅杰 1990-1997任英国首相
托尼·布莱尔 1997-2007任英国首相
西方行政改革的趋势与启示
谬误 n 政府具有犯错误的天然倾向 n 政府具有低效率的天然倾向 n 政策主张：宪政改革、引入竞争机制、
建立激励机制、改革税制、监督政府
西方行政改革的趋势与启示
决策规则
外部成本
决策成本
决策人数n
西方行政改革的趋势与启示
新公共行政理论
乔治·弗雷德里克森
西方行政改革的趋势与启示
强调将“社会公平”引入政府目的和运 作机制之中
倡导公共服务的平等性 行政官员的政治回应性 民主行政 社区自治
西方行政改革的趋势与启示
新公共管理理论
代表人物： 戴维·奥斯本、 特德·盖布勒
西方行政改革的趋势与启示
1、起催化作用的政府 2、社区拥有的政府 3、竞争性的政府 4、有使命感的政府 5、讲究效果的政府 6、受顾客驱使的政府 7、有事业心的政府 8、有预见的政府 9、分权的政府 10、以市场为导向的政府
西方行政改革的趋势与 启示
2020/12/7
西方行政改革的趋势与启示
n 加快推进政府改革。扩大社会主义民主，依法 实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监 督，保障人民的知情权、参与权、表达权和监 督权。全面贯彻依法治国基本方略，尊重和维 护宪法和法律的权威，严格依法行政，坚决纠 正有法不依、执法不严、违法不究、粗暴执法、 渎职失职和执法腐败等行为。 ——2012年政府工作报告
n 撒切尔夫人：私有化、雷纳评审、财务 管理改革方案、下一步行动
n 梅杰：公民宪章运动、以竞争求质量运 动
n 布莱尔：第三条道路、合作政府、整体 性治理
n 卡梅伦：大社会计划
西方行政改革的趋势与启示
美国
罗纳德·威尔逊·里根
威廉·杰斐逊·克林顿
艾伯特·戈尔
（1981-1989任美国总统） （1993-2001任美国总统） （1993-2001美国副总统）